从“非农化”到“非粮化”，政策背后的重大考量
9月15日，我国最高规格保护耕地“非农化”，《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》发布，11月17日国务院再次出手布局粮食安全，发布《关于防止耕地“非粮化” 稳定粮食生产的意见》，这是国务院今年印发的又一份事关耕地和粮食的重要文件。在这...
- 作者：未知来源：腾讯|2021年04月13日
9月15日，我国最高规格保护耕地“非农化”，《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》发布，11月17日国务院再次出手布局粮食安全，发布《关于防止耕地“非粮化” 稳定粮食生产的意见》，这是国务院今年印发的又一份事关耕地和粮食的重要文件。在这短短的63天里，我国耕地政策从“非农化”到“非粮化”的转变，这背后发生了什么？
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01
· 主题
《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，明确提出：“耕地是粮食生产的重要基础，解决好14亿人口的吃饭问题，必须守住耕地这个根基。””一些地方仍然存在违规占用耕地开展非农建设的行为，对国家粮食安全构成威胁“，要求各地要落实好最严格的耕地保护制度，坚决制止各类耕地“非农化”行为，坚决守住耕地红线。
《关于防止耕地“非粮化” 稳定粮食生产的意见》指出：”我国部分地区也出现耕地“非粮化”倾向，一些地方把农业结构调整简单理解为压减粮食生产，一些经营主体违规在永久基本农田上种树挖塘，一些工商资本大规模流转耕地改种非粮作物等，这些问题如果任其发展，将影响国家粮食安全。“要采取有力举措防止耕地“非粮化”，切实稳定粮食生产，牢牢守住国家粮食安全的生命线。
· 内容
我们来进一步对比《通知》与《意见》两份文件的主要内容。
关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知
针对一些地方有令不行、有禁不止，耕地“非农化”现象突出的问题，《通知》提出了六个“严禁”，发出“零容忍”新增耕地“非农化”问题的强烈信号，避免其肆意发展，威胁国家粮食安全。针对当前一些地方耕地“非农化”的突出问题，《通知》要求采取有力措施，强化监督管理，坚决制止耕地“非农化”行为。
在一个月后，10月20日自然资源部通报了35起农村乱占耕地建房典型案例，通报的典型案例面积都比较小，体现了对新增乱占耕地建房“零容忍”的态度。
关于防止耕地“非粮化” 稳定粮食生产的意见
虽然，近年来我国农业结构不断优化，粮食生产连年丰收，有力保障了国家粮食安全，但是部分地区由于经济利益驱动出现耕地“非粮化”倾向，一些地方把农业结构调整简单理解为压减粮食，一些经营主体违规在永久基本农田上种树挖塘，一些工商资本大规模流转耕地改种非粮作物等，由此可见，防止耕地“非粮化”具有现实紧迫性。
保中华民族的饭碗，耕地不能“非农化”、粮田不能“非粮化”，有限的耕地资源要优先用于粮食生产。
《意见》提出，坚持把确保国家粮食安全作为“三农”工作的首要任务，坚持科学合理利用耕地资源。
明确耕地利用优先序。对耕 地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。
永久基本农田是依法划定的优质耕地，要重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。
加强粮食生产功能区监管，各地区要把粮食生产功能区落实到地块，引导种植目标作物，保障粮食种植面积。
鼓励和引导工商资本到农村从事良种繁育、粮食加工流通和粮食生产专业化社会化服务等。
严禁违规占用永久基本农田种树挖塘。
......
02
值得注意的是，在这两份事关粮食安全的重要文件背后，当前的外部形势已经发生了较大变化，国际粮食环境存在紧张的趋势，这可能是将防止耕地“非粮化”提上重要议程的主因。
当前，第二波疫情反弹并且持续蔓延，全球已经突破5592万例，单日新增高达近60万例，在此之下国际农产品市场的供给风险依然存在。其次，纵观全球农产品市场，无论是主粮的小麦大米以及玉米，均价都在上涨，而大豆涨幅更大。原材料价格的大幅上涨一定会引起下游产品与食品价格的波动，强化全球通货膨胀预期形成。所以，我们必须以国内粮食生产的稳定性来应对国际形势变化带来的不确定性。
正因这些构成粮食安全威胁、影响粮食安全的因素，《通知》和《意见》的内容，才由制止耕地“非农化”进一步明确到防止耕地“非粮化”，如此，对象更明确，措施更具体。
从制止“非农化”到防止“非粮化”的工作重点的转变在于，防止“非粮化”侧重强调巩固和提升粮食主产区的粮食综合生产能力，保障粮食安全。同时将原来多地处于模糊地带的林果业和挖塘养鱼，明确排除在永久基本农田的经营范围之外。
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