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对湖南省不动产统一登记数据整合工作的思考

1 引言 建立不动产统一登记制度,是完善社会主义市场经济体制、建立现代市场体系的必然要求,是推进政府机构改革和职能转变、提高政府管理效率和水平的重大举措,对于保护不动产权利人合法财产权利、建立现代产权制度、夯实社会主义市场经济基础具有重要...

作者:肖祥红,董胜光来源:2014测绘学|2015年05月07日

引言

建立不动产统一登记制度,是完善社会主义市场经济体制、建立现代市场体系的必然要求,是推进政府机构改革和职能转变、提高政府管理效率和水平的重大举措,对于保护不动产权利人合法财产权利、建立现代产权制度、夯实社会主义市场经济基础具有重要意义。不动产统一登记数据整合工作是构建不动产统一登记平台的基础。当前,国内对不动产统一登记工作均处于探索阶段,国家尚未出台相关标准规范。为积极稳妥推进工作,20146月,湖南省国土资源厅决定在浏阳、澧县和芷江三县开展不动产统一登记试点工作,要求完成试点县内土地、房屋、林木等权籍数据的整合,运行统一的不动产登记信息管理基础平台,基本实现不动产审批、交易和登记信息互通共享以及依法查询,并通过试点提出能够最大程度整合土地、房屋、林地、水域等各类不动产登记信息的档案资料整合方案。

湖南省不动产登记工作的现状分析

目前,湖南省不动产登记工作主要涉及土地、房屋、林业、承包经营权等领域,各相关部门都已开展了大量的不动产调查和登记工作。国土部门完成了全省各县区城区1:500地籍调查,建立了城镇地籍数据库,逐地块登记了城区内部土地的权属、地类和面积;基本完成了全省农村集体土地所有权确权,并按照《宗地代码编码规则(试行)》,完成了宗地统一代码编制工作,当前土地登记因方方面面原因,城镇地籍数据库一直未更新,农村集体建设用地使用权和宅基地使用权登记发证工作尚未开展,基本停留在初始阶段等问题[1]。房屋登记存在城区部分已登记发证的房屋没有“基脚”,即未办理土地权属登记发证、土地权属来源不清、部分房产权利人和土地权利人不一致等现象;农村房屋所有权基本没有调查登记。林权登记由于采用1:10000地形图作为工作底图,存在部分权属不清,四至不明等现象,部分权属界线与农村集体土地所有权交叉重叠;土地承包经营权登记刚刚起步,承包台账中田块的位置、形状、面积、坵块都是手工填制,权属范围、面积不够准确,尚未形成信息化管理。

总体工作思路

基于湖南省不动产统一登记工作的现状,湖南省不动产统一登记数据整合工作应该以 《不动产统一登记暂行条例》(征求意见稿)为指导,跟踪国家最新出台的相关政策和技术文件,紧扣登记机构、登记簿册、登记依据、信息平台“四统一”和登记办理、登记查询“一站式”服务的要求。考虑到湖南省城乡地籍调查工作进展极不平衡,应该按照试点先行的原则,按照“各类土地使用权登记必须以相应的土地所有权登记为基础,土地上附着物(如房屋、林地等)登记必须以相应使用权登记为基础,后续登记必须与前期登记信息相吻合”的思路,分别在小范围内开展农村和城镇不动产统一登记数据整合试点,总结试点经验的基础上,按照“以点带面”的思路,在全省范围内全面推进不动产统一登记数据整合工作。

几个关键技术问题

不动产统一登记数据整合是一项全新的工作,有众多关键技术问题需要探讨,笔者认为编码统一、土地分类标准统一、林权剥离等问题是急需解决的几个关键问题。

4.1问题一、编码统一问题

由于土地、房产、林权、土地承包经营权分别由国土、住建、林业、农委等不同部门登记,采用不同的技术标准,各类登记数据之间编码规则不一,难以实现不同登记数据之间的有效衔接和关联查询,以土地承包经营权为例,农经部门发布的《农村土地承包经营权要素编码规则》与国土资源部发布的《宗地代码编制规则(试行)》在编码方式上存在一定差异[1,2]

解决办法:围绕不动产统一登记的要求,对国土资源部2011年颁布的《 宗地代码编制规则(试行)》进行修订,按照以土地为基础的统一登记思想,针对房产、林权、承包经营权,建立与修订后的《 宗地代码编制规则(试行)》相适应的新编码规则,并建立新旧编码规则之间的对照转换表。以房屋使用权为例,可以按照幢和宗地一致的原则,实现土地登记地籍单元与房屋用地单元的统一,宗地代码与丘号的统一,并在此基础上,建立起房、地登记信息数据库的关联关系[3,4]

4.2问题二、土地分类标准统一问题

土地分类标准的不一主要体现两方面,一方面在目前的不动产登记实践中,各登记机关各自认定不动产权利类型主要是基于土地利用类型,认定标准和结果难免存在差异;相应地,各类不动产登记之间的冲突也即因此而生,这一点在林权尤为明显;另一方面国土部门现行土地分类标准与城市规划建设用地用地分类标准不一致,导致土地登记和房产登记在土地分类上不统一,为此,有必要对土地分类标准进行统一[5,6]

解决办法:在坚持不动产统一登记的大框架下,以 《不动产登记条例(草案)建议稿》为指导,跟踪国家最新政策,充分考虑各部门土地分类标准与《土地利用现状分类》国家标准的衔接,制定统一的土地利用现状分类标准[7,8]

4.3问题三、林权剥离问题

林权数据的整合是农村不动产统一登记的难点。目前,全省林权数据库按照“同一权属、同一权利人”的原则划分宗地,涵盖林地所有权、林地使用权、林木所有权和林木使用权,四种权属融为一体,其数据组织结构与国土部门的土地登记数据差异较大;最新发布的《不动产统一登记条例》(建议稿)对林权的权利类型的调整也较大,林地所有权废止,即由集体土地所有权替代,林地使用权拆分为林地承包经营权和农用地使用权[9,10]

解决办法:由于最新发布的《不动产统一登记条例》(建议稿)中废止了林地所有权,且林地所有权与集体土地所有权在权属界址精度方面存在矛盾,为此首先需要对林地所有权进行数据套合比对并检查修正,然后将林地使用权和林木所有权进行分割。具体如下:

1)林地所有权核查修正。对农村集体土地所有权确权成果与林权成果进行比照,检查两套数据的一致性。由于采用的测量技术手段不同,众多界线在两套数据上,局部存在一些细微的偏移和错位。考虑到湖南省林权是以时相较差1:1万线划图为底图,而集体土地所有权是以时相较新的1:5000影像图为底图,相比而言,所有权数据精度优于林权数据,针对上述情况直接以集体土地所有权数据为基础对林权数据进行修正,实现集体土地所有权数据与林地所有权数据统一。在修正过程中为实现林权数据的平稳过渡,保留原林权数据的面积字段。对于其他存在较大偏差的界线,统一移交纠纷调处部门,争议调处后,再相应地对集体土地所有权和林地所有权成果进行修正。

2)林地使用权和林木所有权分割。以修正后的林地所有权数据为基础,收集林地承包合同等相关权源资料,按照《不动产统一登记条例》(建议稿)的要求,将已登记的林地使用权分割成土地承包经营权和农用地使用权两部分,在此基础上,将林木所有权数据从林权数据分离出来。

结语

不动产统一登记数据整合工作是推进不动产统一登记的关键环节,是建立不动产统一登记平台的基础,政策性强、技术难度大,如果能够正确处理好编码统一、土地分类标准统一、林权剥离等关键性技术问题,按照试点先行、以点带面、城乡统筹结合的工作思路,能够加快湖南省不动产统一登记工作的进程,并为全国不动产统一登记数据整合工作的推进提供借鉴。

 

参考文献

[1] 国土资厅发[2011]57宗地代码编码规则(试行)[S]

[2] NY/T2538-2014. 农村土地承包经营权要素编码规则[S]

[3] 易志辉.基于宗地统一代码的城乡一体化地籍管理信息化建设探讨[J].国土资源信息化.2013,5:15-17

[4] 蔡先娈,尹鹏程,李钢土地管理业务全要素编码与应用--基于宗地代码的编制规则[J].国土资源科技管理.2014,311:62-67

[5] GB/T21010- 2007. 土地利用现状分类 [S]

[6] GB 50137 – 2011. 城市用地分类与规划建设用地标准[S]

[7] 曲雪光,林爱文,李建武.关于《土地利用现状分类》国家标准的探讨[J].湖南农业科学.2008(4)8990

[8]  .对《土地利用现状分类》中有关问题的探讨[J].测绘与空间地理信息.2009,32(2):220-221

[9] 魏华,曾利红.林地使用权的相关问题探讨[J].林业资源管理.2012,(2):11-13

[10] 吴朔桦,李媛辉,姜国华.我国林权登记制度研究--不动产登记制度比较为视角[J].安徽农业科学.2013,41(14):6536-6539

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