为切实落实最严格的耕地保护制度，依据有关土地管理法律法规和《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》等文件精神，结合2022年度耕地流出摸排结果，湖北省耕地流失整改专班对对各市县提出的疑难性问题进行梳理研究，现将相关四个方面问题集汇编成册印发，供大家在工作中参考。
一、关于耕地流失整改的问题
问题1：本次（2023年4月14）下发耕地流失整改图斑来源？
回复：下发的耕地流出问题图斑来源于2022年国土变更调查初报成果（3月7日），其中耕地流向其他农用地的部分，剔除了“三区三线”划定成果中部已认可的退耕还林范围、已批准建设用地的范围、面积小于200㎡的微小图斑。
问题2：本次的下发耕地流失图斑（非粮化），是否已扣除批地范围（地方上有批文）？
回复：已按照省里备案的批准用地范围进行了扣除，地方另有已依法批准的可举证上传附件，并按照要求补充附件内容。
问题3：国土云APP平台数据和光盘拷贝的矢量数据图斑数量不一致如何处理？
回复：国土云APP平台数据与光盘拷贝的矢量数据范围一致，但领取的光盘矢量数据存在多部件要素，在上传平台时进行了拆分，图斑个数不一致，但面积是一致的。
问题4：本次下发整改图斑，在年度变更已举证的，是否需重新举证？
回复：（1）优先在年度调查任务中，对已原地恢复和补充新增的耕地，按照变更调查的要求举证。在通过变更调查核查后，省级将依据最终变更调查成果，直接认定为已整改，无需重复举证工作。（2）对于在年度变更调查要求的时间节点前，未完成整改，或整改未通过核查的，继续整改，在国土调查云（耕地流出核查模块）进行举证。
问题5：湖北省的日常变更调查举证APP是否和国家的年度变更调查连通，我们在日常变更中边整改边举证的照片，能否直接作为5月20日年度变更调查的举证成果，导入到国家的系统中去？
回复：湖北省国土云和国家年度变更调查是可以连通的，他们之间成果可以共通。
问题6：本次下发耕地流失图斑是否需要先拍照举证，还是整改后再举证？
回复：需原地恢复的，整改后再进行举证（需出苗）；通过落实进出平衡进行整改的，可无需拍照，在整改方式填写“落实进出平衡”，相关调入地块，在“进出平衡系统”中进行操作，相关任务会推送至调查云，再对调入地块拍照举证，不需要在APP下发图斑上对房屋或者其他非耕地拍照。
问题7：地方自主开展的退耕还林，但没有上图入库，也没有林权证的，有林业部门出示盖章的证明，能否不纳入整改？林业已验收入库，但“三区三线”划定时未认定的如何处置？
回复：本次下发的图斑已剔除了部认可的退耕还林范围（“三区三线”中耕地保护目标内的国家认可的退耕还林数据己剔除），已上图入库但未被部认可的退耕还林的问题图斑，应交由林业部门处置；地方自行开展的退耕还林，不予认可。
问题8：涉及油茶的如何处置？
回复：可通过进出平衡方式整改。
问题9：基本农田果园套种如何整改恢复？
回复：按照变更调查规范来执行，符合耕地认定标准即可。
问题10：耕地保护目标范围内（例如不稳定耕地）上的问题图斑，是否算整改范围内？
回复：是整改范围内都需要整改。
问题11：在变更调查成果中标注为“工程恢复”的图斑，但位于林业部门“天保林”图层范围内，能不能复垦为耕地？
回复：与林业协商沟通属于历年耕地的需分割图斑，确实为保护范围的，可通过“进出平衡”与林业部门协商空间置换。
问题12：已经核实的建设用地有省级认可批文，占部门下发耕地流失图斑，应该如何处理？
回复：需要切分图斑，超出批文部分面积大于50㎡以上的需落实进出平衡，小于50㎡的可以合并为其他地类，不作为耕地流失整改图斑。
问题13：已批准的设施农用地，是否可以提供佐证材料后不用整改？
回复：已批准的设施农用地需落实“进出平衡”。
问题14：耕地流出核查图斑有批复文件，针对有批复文件的流出图斑，web端直接上传附件，还需要外业举证吗？
回复：上传附件即可，不需要外业举证。
问题15：坑塘（沙土层）除了种植莲藕，还有其他水生作物也算是耕地？
回复：种植水稻、茭白、菱角、莲藕、荸荠、芡实等。
问题16：原来的梯田，系统内坡度是大于25度的，现在把它恢复耕地，能不能符合要求？耕地进出平衡系统在审核的时候，审25度的坡吗？
回复：系统内坡度大于25度的梯田，属于稳定耕地，应当恢复。
问题17：耕地流出在生态红线范围内能否整改？
回复：情况1：耕地流出如果是生态红线水源地一级保护核心区，或者自然保护地核心区只能进出平衡；情况2：如果在非核心区域同时具备耕种条件的可以恢复，如果不具备耕种条件的可落实进出平衡。
二、2022年度国土变更调查技术问答
问题1：关于监测图斑“上半年数据”与“下半年数据”指的是什么数据？
回复：这不是规范说法，“上半年数据”指上半年自然资源监测数据，“下半年数据”指年度国土变更调查开展的国土利用动态全覆盖遥感监测图斑。
问题2：撂荒耕地参考图层和恢复属性参考图层范围如何获取？
回复：撂荒耕地参考图层与恢复属性参考图层地方自行制作。撂荒耕地参考图层为2021年度国土调查数据库中的耕地图斑并扣除25度以上坡地（不含梯田）；恢复属性参考图层为2021年度国土调查数据库中的耕地图斑及标注恢复属性的图斑的并集，并扣除25度以上部分（不含梯田）。
问题3：国家下发监测数据中包含临时用地、设施农用地备案等数据，是否全部响应？
回复：国土变更调查按照以实地现状认定地类的原则开展，国家下发的日常变更核定图斑结果、临时用地信息系统上传图斑、设施农用地备案图斑、土地卫片执法图斑等管理图层均作为各地开展年度国土变更调查的参考数据；对于年度监测发现涉及管理图层范围内发现地类变化的监测图斑应全部响应。其中，对于遥感影像特征为临时用地的，按建设用地调查可不实地举证；对位于下发的设施农用地管理图层中的监测图斑，应实地举证。需要注意的是，设施农用地备案没有矢量的，地方可对照下发备案信息等资料自行收集相关矢量数据。
问题4：跟踪图斑举证挂接了之前的照片，拍摄照片时间有要求吗？只要是2022年的都可以吗？
回复：年内举证照片可以，但实地有新变化或遥感影像不支持地类的必须重新举证。
问题5：退耕还林图斑如何调查？
回复：退耕还林工程范围内，实地现状已为林地的，按现状调查为林地。退耕还林范围内的图斑按林地变更不需实地举证，可参考遥感影像直接勾绘边界；未按林地或园地变更的，影像明显是耕地的，在监测图斑信息表里填写：“影像特征明显是耕地”；影像特征不是耕地的，实地举证，按实地现状调查。遥感影像或实地举证照片证明林木尚未达到成林标准（树木郁闭度＜20％或灌木覆盖度＜40％），仍以耕作为主的，按耕地调查，并标注“林粮间作”属性。
问题6：国家将“拆除未尽”、“推堆土”、“光伏板区”、“临时用地”作为监测图斑下发，这类图斑对比前后两期影像无变化，是否需要全部实地举证？
回复：国家提取遥感监测图层涉及以上这四个图层的，国家分别作了标注。遥感影像符合“拆除未尽”、“推堆土”、“光伏板区”、“临时用地”纹理特征且地类或单独图层未发生变化的，可不实地举证，需在遥感监测图斑信息核实记录表内填写“两期影像无变化”。对于实地现状已经不为“拆除未尽”、“推堆土”、“光伏板区”、“临时用地”的图斑应按照实地现状调查，并从单独图层中删除。
问题7：耕地种植属性发生变化，上半年度国家下发影像支持，是否需要实地举证？
回复：耕地种植属性要综合考虑全年情况变更。年度内遥感影像可准确判断属性变化的，可不实地举证。
问题8：关于新增耕地承诺举证有何要求？
回复：新增耕地现状必须是正在种植的粮棉油糖菜及饲料饲草等农作物，且农作物必须出土长苗。现状是荒草、推土、翻耕起垄等未耕种状态的，不得按新增耕地未耕种变更。由农用地变更为耕地的图斑，在2月15日前，向部报送初报数据时，可承诺举证，需在举证信息表中类举标注字段填写“承诺耕地”，并最迟于2023年5月底前（提交复核成果时），必须提供正在种植的粮棉油糖菜及饲料饲草等农作物，且农作物必须出土长苗的举证。由未利用地或建设用地变更为耕地的图斑，不得采用承诺举证的方式。
问题9：对于林地园地草地等其他农用地恢复为耕地的，图斑已达到场清地平，但因季节原因尚未种植的可以承诺的方式举证，其他农用地包含设施农用地吗？
回复：包含。按照《2022年度国土变更调查有关耕地地类认定问题的说明》对于林地、园地、草地等其他农用地恢复为耕地的，如实地已达到场清地平且种植农作物的变更为耕地；未整改恢复到位的不得变更为耕地；对个别实地已达到场清地平、因季节原因尚未种植农作物，初报调查成果前无法举证的，可以承诺方式变更地类，并最迟于2023年5月底前（提交复核成果时），必须提供正在种植的粮棉油糖菜及饲料饲草等农作物，且农作物必须出土长苗的举证。
问题10：耕地流出为园地、林地、草地、坑塘水面等其他农用地变化图斑以及非耕农用地变化为其他农用地图斑能否采用高清影像举证或类型举证？
回复：国家下发的遥感影像特征为园地、林地、草地、坑塘水面等农用地的图斑可不实地举证；非耕农用地变更为其他草地的，按方案要求应全部实地举证，但因交通等原因无法到达，且遥感影像明显为草地特征的，可不实地举证。如果国家下发的遥感影像特征不为调查地类的，可使用省级获取的2022年10月以后高分辨率遥感影像，但要提供经省级测绘部门质检合格的，县级全辖区的高清遥感影像，不需逐一截图挂接，在举证信息表中标注“高清影像举证”；符合类型举证要求的，可以采用类型举证的方式举证。
问题11：新增建设图斑、国家下发基础数据库单独图层为推土区、光伏板区、拆除未尽区能否不举证或采用高清影像举证？
回复：国家下发遥感影像特征支持的可不实地举证；如果国家下发的遥感影像不支持调查地类，可使用省级获取的2022年10月以后高分辨率遥感影像，但要提供经省级测绘部门质检合格的，县级全辖区的高清遥感影像，不需逐一截图挂接，在举证信息表中标注“高清影像举证”；符合类型举证要求的，可以采用类型举证的方式举证。
问题12：补充耕地、增减挂钩、生态修复等自然资源管理项目范围外的新增耕地，国家下发影像或高清影像特征为耕地纹理的能否不再实地举证？
回复：不可以，严格按照实施方案要求，必须举证。新增耕地要求必须落实种植，且出土长苗。
问题13：实地举证现状为翻耕起垄或农作物收割完成状态的农用地能否按新增耕地认定？
回复：不可以，严格按照实施方案要求认定地类。新增耕地要求必须落实种植，且出土长苗。
问题14：图斑部分位于恢复属性图层需分割时，有没有最小面积或比例限制要求？
回复：“三调”《实施方案》《技术规程》《补充通知》《技术问答》、国务院第三次全国国土调查领导小组办公室对地方调查问题的答复，以及变更调查的方案和规程继续有效并以最新的为准。图斑部分位于恢复属性图层需分割时，按最小上图面积分割。现状为种植园用地、林地、草地及坑塘水面，原地类部分为耕地或位于恢复属性图层的图斑，属于“即可恢复”的，够上图面积的，需分割图斑标注；原地类主要为耕地或位于恢复属性图层且属于“工程恢复”，可不分割图斑，整图斑标注“工程恢复”属性；原地类少量或零星属于采取工程措施才能恢复为耕地的，可不分割图斑，整图斑不标注属性。
问题15：若20x边缘处2021与2022年两期影像无法证明当年拆除，可否去掉20x属性？
回复：位于二调203范围内，无法证明当年拆除的不可以。
问题16：关于旱改水项目，下半年举证为收割的稻茬，年度变更是否可以认定为水田？
回复：旱改水项目，实地举证照片为水田的可认定为水田；实地为收割后的稻茬可以认定为水田，但稻茬不足以证明是水田的需提供项目工程施工水田种植情况证明。
问题17：虾稻连作，若已放水，可否认定为水田？田块四周开挖虾沟，中间种植水稻，是否可以整图斑调查为水田还是需要把周围按照沟渠上图？
回复：虾稻连作，要保证水稻栽插密度，实地种植合理规模化的水稻且水稻与养殖之间未存在明显分界的，可整图斑按水田调查。水稻与养殖分界明显或以养殖为主的，应按相应养殖用地调查。稻虾混养的沟坑面积、沟坑深度、沟坑宽度应符合农业农村部门相关要求，沟坑及水面面积之和不得超过图斑总面积的10％，否则应整图斑变更。
问题18：由于新增耕地精度问题引起的碎小图斑如何处理，如土地开发整理项目的新增耕地入库，存在与原地类边界切割出的小于30平方米的碎小图斑，是否可以按实地现状认定地类直接变更？
回复：按照调查要求，综合到相邻同地类图斑归并变更。
问题19：影像显示疑似规划公园，内部林地、草地、路、公园辅助建筑等地类，是否不细化，直接按照公园绿地地类调查？
回复：位于城镇村内部的应按公园与绿地调查；位于城镇村外部且托原有植被的按现状细化调查，人工修建种植苗木的按公园绿地调查。
问题20：监测图斑提取的道路、沟渠等线状地物图斑如何调查？
回复：对于南方宽度小于1米，北方小于2米的图斑，符合地类认定规则的可直接归并调查，遥感影像特征为调查地类的可不实地举证。
三、耕地流失问题整改工作重点提示
（一）需要重点领会的有关政策
1．根据《自然资源部办公厅关于开展2022年度全国国土变更调查工作的通知》（自然资办发〔2022〕49号）精神，对2021年国土变更调查地类为耕地，将目前非耕地地块经整改达到场清地平，可按推（堆）土区有关要求调查，还原原地类为耕地（耕地未耕），国家后期将对该类型图斑进行跟踪以确定实际地类；对2021年国土变更调查地类为非耕地，如现场已完成场清地平，但尚未种植农作物的，按推（堆）土区有关要求调查，则还原原地类为非耕地；未整改恢复到位的，按实地现状变更地类，同时加大整改力度，按照符合调查要求在下一年度变更中恢复为耕地。
2．在初报成果中进行“承诺举证”的，已完成场清地平但未种植农作物的地块，应于5月15日前达到出土长苗状态并补充举证，经审核可认定为耕地。对于稻虾综合立体养殖的水田（整改标准详见2022年度国土变更调查问答第23项），应于7月31日前达到出土长苗状态并补充举证，可认定为耕地。若未兑现承诺，国家将按照弄虚作假处理。其他未整改到位图斑，应于2023年7月31日前完成整改，并纳入2023年度国土变更调查或日常变更成果。
3．对用于占补平衡的补充耕地图斑认定，严格按照《自然资源部办公厅关于进一步加强补充耕地项目管理严格新增耕地核实认定的通知》（自然资办〔2022〕36号）有关项目实施和验收等要求执行。
4．对于林地整改恢复为耕地的，按照《自然资源部 国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界 规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号）一是“三调”为林地，实际属于在第二次全国土地调查及后续年度土地变更调查成果中的耕地上，实施国家退耕还林或按照国家政策和标准建设的防护林和绿色通道等的，经地方各级自然资源主管部门与林草主管部门共同确认到图斑后，按照林地管理。二是“三调”为林地，不属于上述情形而属于在农民依法承包经营的耕地上种树的，经地方各级自然资源主管部门与林草主管部门共同确认到图斑后，依据《土地管理法》《土地管理法实施条例》《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）、《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）和《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）的相关要求，在尊重农民意愿的前提下，逐步恢复为耕地，林草主管部门无需办理林地审核审批、采伐等手续，不纳入林业监督执法。
（二）问题整改工作思路
1．认真做好数据分析。当前整改最急切的任务，是在年度国土变更调查国家级核查整改中实现耕地“进出平衡”“占补平衡”。各地要对耕地流入和流出面积做好加减法。
（1）分析清楚耕地流出情况。一是分析清楚存量和新增问题。各地应全面分析流出耕地情况，理清存量和新增问题。对国务院“非农化”、“非粮化”文件下发以来的新增流出耕地，一律按规定整改到位；对文件下发前发生的存量问题，各地应稳妥慎重处理，一事一策逐步恢复整改到位。二是以国家下发耕地卫片监测图斑和年度更新监测图斑为分析对象，进行排查整改。对于2021年国土变更调查结果为耕地，现状为杂草的，按耕地调查并标注“未耕种”属性。三是对耕地流出至林地图斑，按照自然资发〔2023〕53号文有关要求排查，积极扩充耕地的后备资源。
（2）分析清楚耕地流入情况。一是分析2022年7－8月份开展的2021年度耕地流出问题排查整改图斑。国家核查未通过的耕地图斑，需按照新增耕地相关要求进行整改，农作物达到出土长苗状态后进行举证变更。二是对土地整治、增减挂钩、高标准农田、生态修复等补充耕地项目图斑，分析其在2022年度国土变更调查中可以变更为耕地的地块，此类变更必须现状是出土长苗状态（年底调查时段收割的，可提供日常变更举证信息 ）。三是对国家2022年度上半年监测和年底监测疑似耕地流入图斑，分析其在2022年度国土变更调查中可以变更为耕地的地块。此类图斑需要按新增耕地要求进行整改。四是对通过其他途径发现可能流入的耕地图斑，分析通过土地整治等方式，可以将其它农用地整理为耕地的图斑。
2．加强工作统筹协调。各地要按照省厅下发的2022年度国土变更调查通知和国家级核查及省级外业核查发现疑问图斑整改通知要求，做好资料收集和部门对接，确保将耕地卫片监督、增减挂钩（含拆旧区和建新区）、增存挂钩、土地综合整治、高标准农田建设、生态修复、退耕还林还草等工作成效涉及耕地变化的，及时纳入当年国土变更调查，未纳入的在相关工作考核时将受到影响。
（三）分类实施问题整改
1．五类问题应立即恢复整改。一是属于永久基本农田范围内的必须整改，原则应原地恢复，属于历史遗留问题、确实难以恢复的，按照国家统一部署，做好永久基本农田核实调整补划的衔接工作；二是坡度25°以下撂荒耕地和25°以上耕种条件较好、恢复成本较低的梯田必须整改复耕；三是地方自主开展退耕还林或退耕还林不符合规定要求的必须整改复耕；四是通道绿化超标准的必须整改复耕（建议通过移栽方式用于市政绿化）；五是社会工商资本经营不符合有关政策的必须整改退出。
2．两类问题应注意稳妥推进。一是农民自主经营的苗木基地、果园或养殖用途等，要依法依规处置，对经济收益高的可集中管理，对经营收益较低的引导逐步退出，恢复为耕地；二是精准扶贫和乡村振兴政策引导下变为园地的农业结构调整，涉及农民利益的，要稳慎处置，效益较低下的引导农民恢复种粮，已经带来稳定收益的可采取套种一季粮食作物处置。
3．四类问题可通过落实进出平衡。一是属2020年以前国家下达退耕还林任务未按下达位置落实实施的；二是社会工商资本合法经营的苗木基地、果园或养殖等，难以依法依规处置的。三是耕种条件较差且坡度25°以上的撂荒地；四是存在地质灾害风险的。着重强调后两种情况应积极规范引导优化后备耕地资源。
4．三类问题应特殊处置。一是对于因自然灾害损毁导致耕地流向未利用地的，相关县（市、区）要充分举证，符合有关规定的，由省自然资源厅申请部在耕地流出底数中扣除；二是耕地因其他原因流向未利用地的，应抓紧复耕复种，并纳入变更调查；难以复耕的，以耕地进出平衡方式予以补足。三是违法占用耕地的，必须补办手续及时备案或拆除复耕到位。
在做好上述问题整改的同时，要严格落实县域内年度耕地“进出平衡”的要求，存在缺口的，要限期整改补足。“进出平衡”在变更调查成果中标注为“即可恢复”和“工程恢复”的图斑上实施，并确保在2023年国土变更调查中可认定为耕地。
本文转自：https://zrzyt.hubei.gov.cn/bmdt/ztzl/gdlswtzg/xxjl/