福建省厦门市构建规划实施传导体系的探索实践
时值深冬，福建省厦门市海沧大屏山郊野公园内依旧人来人往。很多人不知道的是，这里曾经要建设一座星级酒店。在当时的城乡总体规划、土地利用总体规划中，这块土地都是作为建设用地使用的，项目实施似乎不存在障碍。然而在“多规合一”的“一张蓝图”上，...
- 作者：朱 彧 颜 妍 黄燕平 高雁滨来源：中国自然资源报|2021年12月21日
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时值深冬，福建省厦门市海沧大屏山郊野公园内依旧人来人往。很多人不知道的是，这里曾经要建设一座星级酒店。在当时的城乡总体规划、土地利用总体规划中，这块土地都是作为建设用地使用的，项目实施似乎不存在障碍。然而在“多规合一”的“一张蓝图”上，项目用地却与生态控制线产生了矛盾——它处在“一张蓝图”划定的生态控制线内。经过协商，酒店项目被取消，相应规划也作出了调整，这才有了如今完整的大屏山公园。
“多规合一”破壁垒，“一张蓝图”绘发展。前不久，厦门市自然资源和规划局发布了《厦门市国土空间总体规划（2020—2035年）》（草案），绘就了未来15年全市发展的宏伟蓝图。厦门局局长柯玉宗表示，该规划是厦门市域国土空间保护、开发、利用、修复和各类建设的行动纲领，也是编制详细规划、专项规划和开展各类开发保护建设活动、实施国土空间用途管制的基本依据。
近年来，厦门市在持续推动国土空间规划编制的基础上，不断强化规划引领，明确城市发展底线、理顺规划体系、重构空间规划秩序、形成空间规划“一张蓝图”、建成运行“多规合一”的业务协同平台……在构建规划实施传导体系的过程中，厦门推动开展了一系列的探索实践，确保一张基于新发展理念的蓝图干到底。
实现“一张蓝图干到底”，首先要谋划好蓝图。
据厦门局详细规划处处长翁芳玲介绍，厦门市以国土空间总体规划为纲领，建构了5年近期规划—3年行动计划—年度实施计划的“5-3-1”规划实施传导体系，即以“5-3-1”为循环周期，实现各类规划、计划的共谋共编，每5年编制注重长远谋划的5年近期规划，每年滚动编制下一个3年行动计划，并同步编制年度实施计划。
同时，统筹融合各类年度计划，将各类年度计划编制的前期项目征集、中期对接调度、后期生成决策等各阶段工作与规划编制整合，从而使规划意图通过各类计划得到有效落实，提高各类年度计划编制的科学性和准确性，强调规划对城市发展与建设的引领作用，指导项目生成与招商服务。如今，厦门市已编制完成国土空间规划实施3年行动计划（2021-2023年）及2021年度实施计划，正抓紧推动规划实施传导。
城市发展、乡村振兴，都需要规划先行、精准施策。为了“编好、用好、管好”国土空间规划，形成覆盖全域、内容丰富、权威统一的国土空间规划“一张图”，厦门局统一了数据标准，以“三调”数据、历年影像等现状数据为基础，整合农转征、建设用地审批、用海用林审批等各类管理数据，形成规划编制现状基数。同时，融入工程规划许可、竣工验收等审批管理数据，以及人口数据、经济指标、法人信息等社会经济数据，形成坐标一致、边界吻合的“一张底图”。在此基础上，纳入三条控制线、历史文化保护线、洪涝风险控制线等各类法定管控边界数据及经审核批复的专项规划、详细规划、村庄规划等法定规划数据。
目前，厦门市初步形成可层层叠加打开、协调一致的国土空间规划“一张图”，为全市400余个部门或单位提供“一张图”共享服务。各部门或单位可直接调用“一张图”，极大地提高了使用效率。
深化应用“多规合一”，基于绘好“一张蓝图”。
厦门市以国土空间基础信息平台为基础，衔接基础数据、用地分类标准和用地边界，绘制出覆盖全市域城乡的“一张蓝图”，让国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划达成“共识”，并为其他业务协同平台提供数据支撑。
为此，厦门局将已编制完成的3年行动计划及年度实施计划中涉及的项目，按照划拨用地、经营性用地、工业用地和储备用地等不同供地方式分类纳入“多规合一”业务协同平台储备项目库。同时通过一套透明高效的运行规则，开展项目前期空间策划生成，变过去的“外部多头沟通”转变为“内部主动协同”。项目策划成熟后，由相关部门下达前期计划，将用地边界及投资规模、区域评估管控要求等信息传导至立项用地等后续审批阶段。
12月3日，厦门市翔安区某重点项目顺利封顶。但该项目在启动初期，用地存在不符合规划，农转用、林转用尚未报批，以及征地和拆迁等问题。
为做好项目土地要素保障，厦门局主动服务，历时5个月完成了1305亩用地土地利用总体规划调整，办理了一期拟出让的770亩用地农转用以及涉及的35亩林用地转用手续。与此前同类型项目相比，该项目完成土地要素保障时间压缩了近70%，尤其是在收储红线办理上，仅用不到12小时就完成了组件材料的整理和上报，3天内取得红线批文。其中，依托“多规合一”业务协同平台开展的项目前期空间策划生成对于强化要素保障起到了关键作用。
“过去，我们从拿地到取得预售许可证至少需要10个月以上的时间，现在拿地后6个月就能领到证了。”厦门市中玮置业有限公司报建负责人庄聪伟激动地说，“这对我们房地产开发商来说，让我们获得了实实在在的经济效益。”
厦门局审批管理处处长王宁介绍，依托“一张蓝图”，该局强化规划实施传导，实现各项设计条件提前“清单式”告知，明确规划管控要求。建设单位提前按规划条件开展方案设计，做到方案合规性“心中有数”，减少后续方案调整，节约了大量时间和费用成本。
据了解，在财政投融资类项目工程规划许可阶段，用地范围、用地面积等指标来源于用地预审与选址行政审批许可。而用地预审与选址的指标来源于控制性详细规划及技术规定要求，并通过项目前期策划生成进行空间协调，明确项目预选址范围。
“通过审批手续中指标的关联衔接，将规划管控要求传导至建设工程规划许可，实现规划成果到方案成果的转变。”王宁表示，作为规划实施传导的重要节点之一，建设工程规划许可起着衔接规划管控指标与规划落地实施的重要枢纽作用。
社会投资类项目建设工程规划许可的管控指标，则来源于土地出让合同的规划条件，而规划条件也是通过项目前期空间策划生成，并经过土地征收、土地储备等环节，最终以“净地”的方式开展招拍挂，从而实现管控要求的传导。
自2020年起，福建省自然资源厅主导开发的国土空间用途管制平台投入使用，实现建设项目从用地预审与选址、农转用、用地证、工程证、竣工验收等全流程规划管控事项全部涵盖。“该平台的使用，对于实现数据统一汇交、强化建设项目全链条用途管制、落实‘一张蓝图干到底’至关重要。”柯玉宗说。
一个总规，一张蓝图，多个部门联动，一个平台审批，改变的不仅仅是效率。
多年来，厦门局坚持规划引领，强化规划执行，不断完善“一张蓝图”，构建贯通了从规划编制、实施规划计划、项目策划生成、用地预审与选址、工程规划许可、批后监管监测、竣工验收及权属登记等全流程规划实施传导体系。
柯玉宗说，通过加强项目前期策划生成，做实做细资源要素调度保障，注重规划管控指标的传导及监测等方式，厦门局在践行“一张蓝图干到底”的同时，还持续强化批后监管。
厦门局搭建了建设项目批后监管平台，通过信息手段实现开竣工监测、是否按图施工、土地闲置等全程在线跟踪和信息共享，提高了监管效率及监管服务水平。同时，对存在失信违规行为的相关责任单位，实施信用认定与联合惩戒，形成告知承诺制批后全流程监管。
近日，厦门局在批后抽查时发现，海沧区某工业项目报批设计方案存在不符合土地出让合同的情况，涉嫌以虚假承诺骗取行政许可。于是，该局依法发出实行告知承诺制以来的第一份行政许可撤销决定书，撤销该工业项目的建设工程规划许可证。
“这张‘处罚单’充分体现告知承诺制下，事前告知与事中事后监管并重。”柯玉宗表示，厦门局将继续实施告知承诺制项目批后快速抽查机制，及时发现违反规划要求的情形并整治，避免造成违法建设等后果。
此外，厦门局还构建了国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，按照“规划实施前成果审查入库、规划实施过程中全周期监测预警、规划实施后分析评估及反馈”三大业务体系，整合各类质检和审查规则，服务规划实施全过程，从而实现“一张蓝图干到底”，助力这座资源型城市发展方式悄然转变。
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