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国土空间规划体系下村庄规划编制的思考

为切实掌握各地村庄规划编制情况,着力解决现行村庄规划中的突出问题,提升村庄规划编制质量和后续实施管理效率,根据国家和省有关工作部署,广东省自然资源厅印发了《广东省自然资源厅关于印发<广东省村庄规划优化提升试点工作方案>、<广东省村庄规划评估...

作者:空间规划事业部来源:国地资讯|2020年07月06日

为切实掌握各地村庄规划编制情况,着力解决现行村庄规划中的突出问题,提升村庄规划编制质量和后续实施管理效率,根据国家和省有关工作部署,广东省自然资源厅印发了《广东省自然资源厅关于印发<广东省村庄规划优化提升试点工作方案>、<广东省村庄规划评估工作方案>的通知》(粤自然资规划﹝2020﹞436号),广东各市、县积极响应文件要求,组织开展村庄规划评估工作。小编针对评估工作过程中各村外业调研与内业分析情况所暴露的问题做以下几点思考:

一、

目前村庄规划存在的问题

(1) 没有多元视角认知村庄规划的角色和作用

乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体,兼具生产、生活、生态、文化等多重功能,与城镇互促互进、共生共存,共同构成人类活动的主要空间。要解决乡村问题需要置于一个大格局、大系统,也要有更高的视野。村庄规划以乡村为主要规划对象,包括不同的空间层次,上至省市县域层面对乡村发展的宏观引导,下至行政村层面多规合一实用性村庄规划、自然村层面村庄建设规划,其不仅仅是技术层面的工作,更是开展乡村建设、推进乡村治理、实现乡村振兴的重要工具与手段。

未来,村庄规划需要有更加丰富多元的视角,更加关注乡村发展根源的经济社会问题。要统筹乡村发展的物质性和社会性,物质空间需求建设仅仅是一方面内容,光靠美丽乡村建设不能真正实现振兴乡村,其经济、社会建设将面临更加长期、动态的挑战,应统筹全方面发展原因做“综合”规划。

(2) 基本全是单个村庄的发展建设,缺少区域全要素统筹

现有村庄规划中,着眼于当前单个村庄的建设发展,缺乏区域全要素统筹:一是缺乏对区域村庄体系优化的整体谋划。简单地对现有单个村庄发展进行策划,而没有考虑村庄的撤并、提升等客观要求,直接导致公共基础设施和生活配置设施布局的无序,最终形成设施利用效率低下的局面。二是过于关注村庄的产业策划,缺乏“地、人、钱”要素的统筹配置。

(3) 重村庄硬件建设的“面子”工程,缺少软环境的建设,村民的受益程度关注不足

村庄规划不只是简单地规划村庄的建设布局,更要制定相应的配套实施制度。在某些特定的村庄规划中,制度建设甚至更重要。但在实际规划中,村庄规划过于注重村庄的硬件建设,而轻视了配套制度建设的现象普遍存在:一是过分强调村庄外观的“高大上”;二是过分突出各项规划目标的设定,而缺乏对村民实际需求的关注和落实,村民参与感不足。

(4) 刚性有余而弹性不足

规划是建立在对未来发展预测的基础之上,不确定性是客观存在的,因此村庄规划应做到刚柔并举。但各地在具体规划中,存在刚性有余而弹性不足的现象:一是建设用地安排过于具体。二是取代市场的作用对农用地的利用做出详细的种植安排。实际上,种植结构是农民根据市场需求自主决策的,而不是机械地规划出来的。三是“留白”制度的应用不多。为了应对未来土地利用的不确定性,各地都提出了用地规划的“留白”制度,然而在具体村庄规划编制中,很少村庄真正应用了“留白”制度,更没有提出相应的管控要求。

二、

国土空间规划体系下的

实用性村庄规划怎么做?

(1)对村庄规划角色的重认识

村庄规划需要有更加丰富多元的视角,包括不同的空间层次,上至省市县域层面对村庄发展的宏观引导,下至行政村层面国土空间规划体系下的实用性村庄规划、自然村层面村庄建设规划,应更加关注村庄发展根源。以往的美丽乡村建设注重的“面子工程”并不能真正实现乡村振兴,其经济、社会建设将面临更加长期、动态的挑战。

(2)理解国土空间规划体系下实用性村庄规划的内涵

国土空间规划体系下实用性村庄规划,应衔接市县级国土空间规划内容,并要整合原村庄规划、村庄建设规划、村土地利用规划、土地整治规划等形成“多规合一”,真正实现“一张图”指导规划建设管理。实用性,是针对使用者而言的,面向管理和实施至少应当包括政府、村民、社会等不同类型群体,要从不同使用群体的不同使用需求着手,研究确定村庄规划的内容重点、编制深度和实施手段,真正实现村庄规划“有用,好用,管用”。

(3)国土空间规划体系下的村庄规划内容

根据《广东省村庄规划编制指引(试行)》,村庄规划应确定国土空间综合整治与生态修复、永久基本农田和耕地保护、历史文化保护传承、公共服务设施和市政公用设施布局、产业发展、近期建设等规划内容。对于有建设需求的自然村庄,可以根据村庄分类确定的城郊融合、集聚提升、特色保护等不同定位,根据需要编制村庄建设规划。规划内容的选择要因地制宜、因村制宜,要与本村资源环境禀赋相匹配。同时针对村庄建设的不确定性,应积极探索用地留白、机动指标预留、点状供地等多种方式,善用存量规划,保证村庄规划具有一定的弹性。

(4)站在区域统筹的角度看村庄规划

站在区域统筹的视角编制村庄规划,应编制区域居民点体系规划,优化主要公共基础设施的配置,健全村庄等级与功能,并通过人居环境的改善和生活品质的提高、产业和消费的聚集,引导人口向中心村、集镇聚集。

在村庄规划评估、村庄规划编制及实施过程中应动态反推村庄分类,真正做到科学合理的确定村庄类型,合理的村庄分类能够为村庄规划提供发展重点,并能实现区域设施的共享与合理分配、产业差异性发展等。对于人口规模小、地处边远山区、交通条件差、地质灾害隐患点,以及被永久基本农田包围的小村落,则应列入重点搬迁撤并对象。

(5) 陪伴式的村庄规划全过程服务

从“蓝图式规划”转为“陪伴式规划”。村庄发展多变,应根据村庄发展实际需要,在法定框架内,动态调整、优化规划,真正提高规划实用性。这也给规划设计人员带来了更多的挑战:一是强调深入调研,深度认识理解村庄;二是熟悉涉及农村土地的全部政策,使农村有用的各类型土地“活”起来;三是自我学习提升,不断完善专业知识储备,加强对建筑、景观、市政、交通、水利、土地、生态、旅游等专业知识的综合学习。

三、

村庄规划的实施、管理怎样落实?

加强多部门协同管理。村庄规划涉及空间规划建设管理的多个方面,应通过机构、制度改革破除运行低效的机制问题,建立起规划、建设、农林、水利、交通、市政等多部门协同的联动机制,明确各部门的权责,并形成统一的信息共享机制和政务管理平台,以“公共利益”为管控对象,提高管理效率和质量,提升乡村振兴工作的效率,使村庄规划真正“用”起来。

规划价值的发挥在于实施,要加强规划运行的制度建设。在确立村庄规划为法定规划的基础上,完善形成各部门与国土空间规划体系下的村庄规划相配套的法规政策体系,如土地利用控制政策、基础设施建设管理政策、产业发展扶持政策、自然环境保护政策、村庄建设分期保障政策、村民参与政策等,理顺、协调各行政主管部门在村庄发展中的职责,明确实施主体和实施责任,推动、保障规划落地。

文章来源

国地资讯 空间规划事业部

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