今年中央1号文件提出，提升粮食和重要农产品供给保障能力。地方各级党委和政府要切实扛起粮食安全政治责任，实行粮食安全党政同责。2021年4月30日召开的中共中央政治局会议提出，要压实地方各级党委和政府责任，实行党政同责，从严查处各类违法违规占用耕地或改变耕地用途的行为。

建立粮食安全和耕地保护党政同责制度，需要树立能够凝聚全社会共识的价值目标，构建可靠的基础制度保障，统筹运用各类政策工具，并通过可行有效的监管考核办法引导目标的实现。

价值目标——粮食安全和耕地保护事关国家安全与发展

粮食安全是经济安全的重要方面，是现代国家安全的重要基础，也是增进民生福祉的重要保障。我国粮食安全战略的基本目标是，谷物基本自给，口粮绝对安全。因此，我国实行最严格的耕地保护制度，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略。

粮食安全的首要任务是粮食生产，一定数量的耕地才能保障足够的粮食产出。18亿亩耕地红线是粮食安全的底线，早已深入人心。在粮食安全问题上，不能只算经济账，不能为追求经济效益、景观效益，导致耕地非农化和非粮化，要将粮食安全和耕地保护放到事关国家发展战略的高度。

在国家中长期发展规划中，耕地保护和粮食安全始终是主要的资源环境安全约束性指标，纳入国家和地方政府规划发展目标。在国家层面，已经树立了粮食安全和耕地保护作为国家发展战略的基本价值理念。从“十五”规划到“十四五”规划，粮食安全和耕地保护的任务和目标逐渐明确并持续加压。“十四五”规划的约束性指标新增了粮食综合生产能力，并将粮食产能定位在6.5亿吨以上。国家通过每五年一个周期，一步步地推进粮食安全与耕地保护价值目标的实现。

基础制度——数量质量生态并重是目标实现的保障

粮食安全和耕地保护基础制度涉及粮食生产、加工、销售多个环节，以下重点阐述耕地保护制度。

我国实行“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全战略，耕地永续利用是重要保障。到2025年和2035年，为满足基本粮食需求仍需至少保有18亿亩耕地。必须坚持农地农用、良田粮用，合理安排农业生产力布局，明确耕地利用优先序，不能单纯以经济效益来确定耕地用途。对耕地转为林地、园地、草地等农用地之间的用途转换，要严格管理，补上制度短板。

同时，以优地优保为导向，实行耕地和永久基本农田分级分类管理，优化耕地生产空间，解决粮食生产与耕地资源空间错配的矛盾；对平原地区大面积的连片永久基本农田实行永久保护，转用实行最严格的管控措施；“以水定耕”，优化耕地空间格局和利用结构；坚持“藏粮于地”，推进和完善耕地储备制度。“十四五”期间，要做好永久基本农田补划和储备区建设，对划定的永久基本农田实施特殊保护。

为使耕地回归善农者，政策层面要完善耕种者补偿和地力提升补偿机制，实现“谁种地，谁受益”。采用资金补偿、物化补偿、技术服务等多种方式，对采纳保护性耕作和环境友好型生产行为保护耕地质量的农户，以及实施高标准农田建设、中低产田改造工程项目的新型农业经营主体实施补贴。

建立用养结合、体现生态文明的耕地安全体系，要求我们树立绿色发展、生态优先理念，降低耕地开发利用强度，减少化肥农药投入，促进耕地资源可持续发展。“十四五”规划期间，耕地休养生息规模可控制在10%~15%，从而实现优化配置。此外，将耕地生态价值核算纳入耕地保护制度体系，以区域间财政转移支付作为执行耕地生态补偿的重要手段，采取市场配置的方式对保护并提升耕地生态价值的主体予以经济奖励，实现耕地保护与生态提升的良性互动。

 

政策工具——管控型、激励型及建设型政策共同发力

围绕粮食安全和耕地保护，我国已逐步形成了管控型、激励型及建设型三类政策体系。

管控型政策是通过规划管控、土地利用年度计划等手段严格约束占用耕地的行为，通过划定特殊区域对粮食生产加以保护，管控型政策地方必须执行和落实。

激励型政策是通过经济手段对种粮的农民给予补贴，对承担保护耕地任务重、完成好的地方政府和农户给予奖励。激励型政策旨在调动地方政府和农村集体以及农户保护耕地、种植粮食的积极性。由于财力限制，激励型政策实施还需进一步加大力度。

建设型政策是通过加大对粮食生产的投入，提高地力，改善耕地质量，从而增加粮食产量。今后，要探索建立耕地地力保护补贴与耕地质量提升挂钩机制，加强撂荒地改造利用，加大产粮大县的奖补力度。

与基础制度相比，政策性工具更为灵活方便，不同地区可以根据具体情况差别化运用，有侧重或搭配施策，形成合力。

监管考核——以完善的考核机制引导责任落实

各级党组织都要全力抓好粮食安全工作，充分发挥各级党委牵头抓总、统筹协调、领导指挥的作用。

2015年，《粮食安全省长责任制考核办法》开始实行，从增强粮食可持续生产能力等6个方面，对各省（区、市）人民政府主要负责人和领导班子综合考核评价。2005年开始实行、2018年修改的《省级政府耕地保护责任目标考核办法》明确，各省、自治区、直辖市人民政府对《全国土地利用总体规划纲要》确定的本行政区域内的耕地保有量、永久基本农田保护面积以及高标准农田建设任务负责，省长、自治区主席、直辖市市长为第一责任人。

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，对领导干部实行自然资源资产离任审计，而审计的一项重要内容就是土地管理、特别是耕地保护政策执行情况。

在高质量发展阶段，考核应兼顾保障资源安全以及对全国经济安全贡献度，按照“主产区、主销区、产销平衡区都有责任保面积、保产量，饭碗要一起端，责任要一起扛”的要求，从区域一体化、全国一盘棋的视角下设计粮食安全考核的政策工具，提高粮食安全在经济社会发展考核中的比重。［作者单位：中国地质大学（武汉）公共管理学院］

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