耕地“非粮化”问题长期存在，近年来被广泛关注。鉴于其对年度粮食供求可能产生的强烈影响以及对我国粮食安全产生的潜在威胁，如何制止耕地“非粮化”成为理论界持续讨论的学术和实践话题。2020年国务院办公厅下发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》指出，应当认识到防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的重要性紧迫性，坚决防止耕地“非粮化”倾向，并将耕地“非粮化”的突出表现归纳为部分地方将农业结构调整简单理解为压减粮食生产、经营主体违规在永久基本农田上种树挖塘及一些工商资本大规模流转耕地改种非粮作物三类情况。从既有的学术界研究成果和现行法律的有关规定出发，耕地“非粮化”的探讨基于两个基本假设，一是“非粮化”现象与“非农化”现象是两个不同的法律问题；二是“非粮化”现象的本质是土地经营权人享有的按照自己意愿利用土地进行农业生产活动并获得收益的权利与国家保障粮食安全的战略目标之间产生的矛盾。迄今为止，关于耕地“非农化”现象，在国家立法层面已经有农用地用途管制和转用审批、永久基本农田保护等一系列法律制度；然而，关于“非粮化”现象的法律制度供给却严重缺失，并进而导致地方政府以行政自由裁量权干预经营主体耕地利用行为的法律依据不足。解决“非粮化”问题，从问题导向看，需要回应：“非粮化”是指广义上的所有将耕地用于从事粮食生产以外的行为还是狭义上的破坏耕地生产条件以至损害耕地用于粮食生产能力的行为？对这两类行为是否应当设定差异化的法律后果？如何解决私权范畴的土地经营权人的经营自主权与作为公共产品的粮食安全之间的冲突？从结果导向上看，需要回应：国家为了实现粮食安全目标，应当以何种方式对行为主体的行为做出限制？如何构建既能保护土地经营权人的基本权利又能确保粮食安全目标实现的法律制度？

一、确保粮食供给安全是党和国家政策的基本要求

中央对粮食安全问题的关切，与耕地的“非粮化”利用相联系，意味着要采取更多政策措施，有效防止越来越多的耕地用于种植粮食以外的作物。只有粮食播种面积的稳定，才能确保粮食总产的稳定，而粮食播面的稳定，则需要有切实可行的法律制度保障。

二、依据现行法律不能有效解决耕地“非粮化”问题

通过对现行法律的检索，共有23部法律中涉及有关耕地的规定，主要制度渊源是《土地管理法》《农村土地承包法》《农业法》《乡村振兴促进法》《耕地占用税法》《土壤污染防治法》等。纵观这些法律规定，其主要制度是：第一，建立农用地转用审批制度，未经审批不得将农用地转为非农用地；第二，建立农用地分类管理制度，严格保护耕地，严格控制农用地转为建设用地，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地；第三，实行耕地等农用地的家庭承包经营制度，承包方可以在法律规定和承包合同约定的范围内合理利用其承包的耕地等依法用于农业生产；第四，建立占补平衡制度，确保耕地总量不减少，质量有提高；第五，建立土壤污染防治制度，严格保护耕地生产能力；第六，实行永久性基本农田保护制度，对纳入永久基本农田的耕地实行特殊保护；第七，禁止破坏耕地，尤其禁止毁损基本农田；第八，禁止闲置荒芜耕地；第九，通过土地整理增加耕地面积，提高耕地质量；第十，对已经遭受破坏或者污染的耕地实行耕地修复制度。

按照现行有关耕地的法律规定，其主要立法意旨是在保护耕地数量和质量，同时对耕地利用方式进行限制。对耕地利用的禁限义务的设定主要是防止土地经营权人破坏、污染耕地，以及禁止闲置、荒芜基本农田，而不是限制对耕地的具体利用方式。基本农田保护条例第十七条第二款规定的“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”，也是源于该行为会导致基本农田的破坏。因此，从现行法的规定看，并不禁止或者限制在耕地上种植非粮食作物。反而，法律充分保护土地经营权人的经营自主权。例如，《农村土地承包法》第十七条规定“依法享有承包地使用、收益的权利，有权自主组织生产经营和处置产品”是承包方的权利之一。第三十七条规定，“土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。”因此，基于现行法律的规定，要求土地承包经营权人或者经营权人在耕地上必须种植粮食作物，没有法律依据，甚至可能导致违法。根据《农村土地承包法》第五十七条规定，发包方干涉承包方依法享有的生产经营自主权，应当承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失等民事责任。再如，《农业法》第七十二条规定，各级人民政府、农村集体经济组织或者村民委员会在农业和农村经济结构调整、农业产业化经营和土地承包经营权流转等过程中，不得侵犯农民的土地承包经营权；第九十条规定，侵害农民和农业生产经营组织的土地承包经营权等财产权或者其他合法权益的，应当停止侵害，恢复原状；造成损失、损害的，依法承担赔偿责任。

从经济法的学理角度看，防止耕地“非粮化”，是保障粮食供给安全的法律价值体现。而在耕地利用方式上，则是农民生产经营自主权的体现。因此，耕地“非粮化”问题，本质上是国家基于粮食安全而行使行政干预的权利与耕地经营者自主行使生产经营自主权对耕地加以利用的权利之间的关系问题。国家干预权利的行使，须以法律的明确授权为条件。耕地经营者的权利应当受到法律的限制以防止权利滥用，在法律规定的范围内，耕地经营者享有按照自己的意愿利用耕地的自由。两种权利的边界依赖于法律的明确界分，否则就会形成实践中的权利冲突。根据对现行法律的梳理，可以看出，对耕地经营者的权利限制集中表现在不得破坏耕地，不得污染土壤，不得损害耕地的生产能力。对破坏、毁损、污染耕地的行为，可以通过行政权力的强制介入进行制止和处罚。但法律并不限制耕地种植非粮作物，行政机关对经营者在法律范围内利用土地的行为不得干预。基于粮食生产相对较低的比较效益，不论是小规模农户，还是工商资本，都在土地利用方式上首先受到利益驱动，土地利用主体更倾向于选择投入少、附加值高的非粮作物。对地方政府而言，提高耕地的产出效率，鼓励生产经营者从事收益更高的非粮生产方式，是其优化区域农业产业结构的首要选择。所有这些行为，都不违反法律的强制性规定。因此，以现行法律规定对国家干预与耕地利用中的生产经营自主权的边界划定看，不能解决耕地“非粮化”问题。

三、解决“非粮化”问题的法律创新路径

我国的粮食生产已经从改革开放初期的小规模农户为主逐步转向以新型农业经营主体为主。在自给自足的自然经济背景下，小农户为保障生计安全，具有粮食生产的内在动力。随着粮食供求的市场化改革，粮食商品率不断提升，农户自身的粮食消费也越来越依赖于购买商品粮而不是自我生产。在农村土地“三权分置”背景下，土地经营权越来越多通过流转方式集中到规模经营主体手中，新型农业经营主体对耕地的利用必然是以利益最大化为导向的，因此，在当前的耕地利用过程中，依赖于市场调节解决耕地“非粮化”现象，不具有内在机制，而必须依赖于法律和政策等外部干预。从现有的法律规范和政策工具规定看，缺乏足够的吸引农业经营主体从事粮食生产的牵引力。创新法律规制路径，调整政策工具组合，是确保耕地主要用于粮食生产的必然要求。

粮食安全和农民的生计安全具有同等的价值，法律制度的完善及相关政策的实施必须兼顾二者的价值，既不能因为保障粮食安全目标损害生产经营者对土地加以合理利用的权利，也不能因为强调农民利益最大化而影响到粮食安全目标的实现。合理界定政府对生产者的经营自主权干预的边界，应当是防范耕地“非粮化”现象的重要法律原则。基于依法行政的法治理念，该项法律原则的内涵如下：第一，耕地的经营者，不论是承包农户，还是土地经营权人，在法律规定的范围内合理利用耕地，是其基本的民事权利；第二，耕地经营者不得滥用权利，尤其不得破坏耕地用于粮食生产的基本条件，包括不得破坏或者污染耕地，因其不当的耕地利用行为损害耕地质量的，应当承担行政和民事责任；第三，行政机关对经营者土地利用方式的限制，均须有明确的法律依据；第四，为保障粮食安全目标，国家需要在特殊情形下限制土地利用方式的，应当对耕地利用者由此形成的损失给予合理补偿。

对耕地“非粮化”现象的科学矫治，需要法律制度创新。具体而言，要从提升地力保护耕地粮食生产能力、针对耕地类型差异化赋权、构建和完善激励性调控手段等多元化法律措施入手。

从地力保护的角度看，尽管现行法律已经有部分相关规定，但是总体上实施的效果不尽人意，例如，实践中，土地经营者违反法律规定和土地经营权流转合同约定，在基本农田上种植苗木、草坪等，熟土层不断减薄。再如，向耕地中倾倒垃圾和其它废弃物、污染物等行为屡禁不止。这些行为，都会导致耕地的粮食生产能力不可逆地被破坏。为此，首先需要明确设定生产者对耕地粮食生产能力维持和改善的义务，根据生产者利用耕地时其行为对耕地的粮食种植条件的损害程度设定相关法律责任。现行立法除对永久基本农田上发展林果业、挖塘养鱼作出明确禁止规定外，对其他破坏种植条件的行为缺乏法律层面的界定标准，容易造成执法过程中遗漏严重破坏耕地质量的行为或者执法过严导致“非粮化”行为产生的责任与惩罚程度不匹配。要想真正让立法在“非粮化”现象的治理中发挥保障性作用，首要任务是摆脱当前“粗线条”式的立法思路，对“非粮化”行为按照成因、危害程度进行细致分类并在此基础上采取不同强度的国家干预措施，基于经营者对耕地的粮食生产能力的损害程度分别适用行政规制、民事补救和激励引导三种不同的法律措施。其次，需要强化、细化《土地管理法》第五条、第二十七条关于土地等级评定制度，对因使用不当导致耕地等级下降的，须有严格的法律责任追究制度。耕地维持和改善义务的确定需要与耕地质量评价制度相结合，完善分等定级制度。分等定级作为一项基础性工作，既是摸清耕地底数的要求，也是当事人流转土地经营权时确定流转价格的依据，也是土地经营权流转期满衡量土地经营权人对耕地质量改善或损害并由此处理土地流转双方当事人权利义务和责任的依据，根据《土地管理法》第五条和第二十七条的规定，充分利用信息化手段，对永久基本农田在内的耕地质量等级进行普查并根据其土壤性状动态监测、动态调整，是衡量农业生产者耕地维持和改善义务履行情况的必然要求。

根据耕地类型差异化赋权，是指对不同类型的耕地，应当通过立法明确生产经营主体对该类耕地利用的权利边界，为不同耕地设定不同的土地利用方式。一是完善耕地、林地、草地、园地分类规划制度，明确林地、草地、园地不得占用耕地。二是对耕地中的永久基本农田、高标准农田和一般农用地，明确不同方式的利用权利，确保以财政资金支持改造建设的高标准农田和永久基本农田每年至少种植一季粮食作物；一般农用地可以种植粮食作物，也可以种植经济作物。三是对从事粮食生产必需的设施农用地，在面积和比例上给予充分保障。

从法律调控手段看，以限制权利为主要方式的刚性调控，与以激励扶持为主要方式的柔性调控比较，具有不同的法理基础。要充分认识到耕地“非粮化”与“非农化”的本质差异，因此应当采取不同的法律调控手段。对于违法使用土地导致耕地“非农化”的，违背我国土地分类管理基本制度，是典型的权利滥用行为，因此需要采用长牙齿的法律严格制裁。而“非粮化”现象的核心则是对土地在粮食生产能力不构成损害的前提下经营者为追求经济收益而依法自主行使土地经营权而导致的，其行为并不具备当然违法性。保障耕地主要用于种植粮食作物以实现粮食安全的公共利益目标，会在一定程度上降低土地利用主体的收益，公共利益目标实现的成本不应一并转嫁于土地利用主体，而是应当主要由公共财政负担。为此，解决耕地“非粮化”问题，在保障耕地的粮食生产能力和差异化赋权基础上，更多采用扶持、补贴等激励性措施，以保障从事粮食生产不降低土地利用主体收益为原则，引导生产经营者积极主动将耕地用于粮食生产。