在新民主主义革命时期，中国共产党以“平均地权”和完善农地收益分配为发力点，推翻了帝国主义、封建主义、官僚资本主义“三座大山”，建立了人民民主专政的社会主义国家。在社会主义革命和建设时期，国家以土地公有制为基础，为工业化开辟了道路。在改革开放和社会主义现代化建设期间，国家以土地所有权使用权的“两权分离”和土地有偿使用制度，巧妙地推进了社会主义市场经济的建立。在中国特色社会主义新时代，国家通过对农村土地的“还权赋能”和对城镇土地的宏观调控，奠定了新型城镇化和乡村振兴的基础，也推动了国家治理现代化的进程。国家还通过重塑土地及各类自然资源资产产权制度体系，在全面开展生态文明建设的过程中让土地产权制度更为成熟。

中国土地产权制度在上述过程中显现了自我创新活力，也体现了与政治、经济和社会条件的适配性。比如，在土地革命时期共产党以“耕者有其田”为总体方针，但会根据抗日战争、解放战争等不同局面，对地主、富农、小资产阶级等主体进行灵活的减租减息政策，从而为取得革命全面胜利奠定了基础；在改革开放后国家将土地使用权从所有权分离，以及后来进一步探索农地和宅基地的“三权分置”制度，让公有制土地产权能够有效适应社会主义市场经济发展的需要等。这些都是中国土地产权制度的灵活创新但又不失底线的例子。

探寻中国土地产权制度逻辑，以及凝练不同阶段土地产权制度的治理经验，是理解中国特色社会主义制度优越性的应有之意。为此，本文通过观察百年土地产权制度变迁过程，总结了一个围绕“价值、利益和产权”三个维度的制度分析思路，以此来阐释百年土地产权制度的治理经验。

在中国土地产权制度变迁过程中，形成了“价值目标决定利益保护，利益保护需要产权制度”的逻辑关系。这也是理解中国土地产权制度及相应治理结构的一种分析思路。比如，在土地革命时期，党以共产主义为价值目标，探寻着中国现代化的道路。以“平均地权”的产权逻辑，保护了广大农民和无产阶级的利益，并激励他们拥护并参与革命。平均地权为革命成功创造了根本的社会条件。

再比如，在建国初期，社会主义革命和建设成为土地产权制度的价值目标。国家一方面通过建立健全土地产权制度保障着全体人民的土地权益，但另一方面也通过调整央地和城乡两类关系，形成了时间上有先后、空间上有分异的利益分配结构，这是在为国家工业化、城镇化的快速发展积累条件。

可见，上述“价值、利益和产权”的分析思路有助于理解中国土地产权制度的百年变迁。这里的“价值”就是土地产权制度在特定的政治、经济和社会条件下的价值目标；“利益”是指土地产权制度需要保护维护的利益；“产权”是指国家为了实现相应利益保护而选择的土地产权制度和配套措施。

近代以来，中国的现代化进程面临着非常特殊的社会条件，在中国没有形成西方资本主义革命的条件，相反，因为帝国主义、封建主义、官僚资本主义“三座大山”的压迫，现代化进程受到了极大阻碍。

中国农村土地大半由地主所有，地主不仅能够决定地租大小，还能任意剥夺农民的租佃权。农民获得的收益只能满足自身消费，生产剩余被地主所占有。当时全国基础设施建设不足、交通受限，全国经济呈现区域割裂的现象，这就造成地方性市场被地主所操纵，加固了地主对农民的剥削。而农民一旦举债，就会陷入不断加重的债务中，倘若再变卖土地，则土地就集中到地主阶级手中。

此时，一些地主就逐渐演变为地方市场中的商业资本家，但这些资本家的封建属性阻碍了资本主义化的可能。他们仍以剥削农民的方式积聚财产，不断将财产购置田地来重复封建剥削关系，却不转化为工业资本。而城市的小资产阶级和广大无产阶级，因为农产品市场被地主垄断，也面临被地主阶级掠夺的窘境，资本主义发展进一步受到了限制。

军阀作为近代中国一个特殊的现象，是地方实际政权代表者。他们通过苛税、强征、滥发纸币等方式剥削着农民。农民破产了，不得已只有通过参加军阀的军队（或地主的团练）获得生存的机会，这最终会导致所有的社会劳动者（包括农民和手工业者）的劳动收入被压榨到最低限度。

而帝国主义的侵略也深刻影响了中国现代化的进程。帝国主义的目的就是从殖民地为本国产业攫取低廉的原料。为此帝国主义通过“买办”和军阀势力来维持殖民地原始农业生产，使得旧中国各种可能的新兴产业都无法得到发展。产业落后造成农村劳动力不能充分向城市转移。而农村人口过剩，又为维持着地主和军阀封建式的剥削提供了条件。

可见，帝国主义、军阀会同买办及地主，形成一个极大的机器，对农民和城市小资产阶级进行压榨，且都没有意愿去改变当时的局面——政治、经济和社会结构表面上趋于一种“稳态”。受到伤害的农民和小资产阶级（包括民族资产阶级）因为不具备挑战“稳态”的能力而只能被动接受。

3.2 从土地所有制入手打破近代中国现代化困局

改变土地所有制是打破上述“稳态”的钥匙。新民主主义革命时期的土地产权制度主张就是开展“平均地权”的土地革命。其利益诉求就是让农民获益、让农业得到发展。农民若能享有生产剩余，就可以用作资本来改良耕种和工具，并进一步推动自由市场，让城市工商业和资产阶级得到发展，从根本上打破上述“稳态”。因此，党的五大明确提出要平均享有地权，并指明了革命的方向：推翻地主的政权，没收地主和反革命派的土地，以贫农为中坚，建立农民政权，改良农民经济地位，重新分配土地。

这个时期的土地产权制度都是围绕平均地权展开的。比如，建党初期提倡的减租运动、大革命期间形成的《中共五大关于土地问题的议决案》、土地革命时期的《中华苏维埃土地法》、抗日战争时期的减租减息和交租交息政策、解放战争时期的《五四指示》和《中共土地法大纲》等，都遵循平均地权这个制度逻辑。土地平权让农民的革命热情被激发出来，不仅废除了封建土地制度，打击帝国主义殖民的根基，瓦解了早期的军阀和后来官僚资本主义的统治基础，还进一步促进了社会生产力的发展。

3.3 奠定以人民利益为中心的本底：

新民主主义革命时期中国土地产权制度已经有了明确的价值、利益和内容。以共产主义为价值目标，保护农民和广大无产阶级的利益，通过平均地权的制度，巧妙地粉碎了“三座大山”的压迫，取得革命胜利。这个时期土地产权制度已经呈现出以全体人民利益为中心的本底（“α版本”，如图2所示），不代表任何集团利益，为建立中国特色社会主义制度奠定了极好的开端。

4、社会主义革命和建设时期的

4.1 巩固社会主义政权和发展社会生产力

新中国成立以后，国家不仅要在一穷二白的基础上建成独立、完整的工业体系和国民经济体系，还要在当时的国内外局势下保住胜利的果实。1956年党的八大提出“我们国内的主要矛盾，已经是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，已经是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。”这一矛盾的实质就是先进的社会主义制度同落后的社会生产之间的矛盾。然而，面对当时严峻复杂的外部环境，国家极为关注社会主义政权巩固。1962年党的八届十中全会把无产阶级和资产阶级的矛盾确定为贯穿整个社会主义历史时期的主要矛盾。

可见，国家当时对是集中力量发展社会生产力，还是开展社会主义社会阶级斗争出现了一定分歧。这也造成土地产权制度出现了目标分异，尤其体现在涉及中央与地方、城市和农村（工业和农业）等关系的内容上。

4.2 土地产权制度初步形成了独特的央地和城乡关系的内容

1950年《中华人民共和国土地改革法》正式颁布。该法延续了新民主主义革命时期的土地产权逻辑，明确废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。该法极大解放了农村生产力，为国家的工业化建设积累条件。1954年《中华人民共和国宪法》（五四宪法）明确了四种土地产权：国家所有制（即全民所有制）、合作社所有制（即劳动群众集体所有制）、个体劳动者所有制，以及资本家所有制。五四宪法进一步明确了国营经济是国民经济中的领导力量，国家优先发展国营经济。宪法也明确保护合作社的财产，鼓励、指导和帮助合作社经济的发展，并且将合作生产作为改造个体农业和个体手工业的途径。虽然资本家的生产资料所有权和其他资本所有权也受到宪法保护，但宪法也明确要求逐步以全民所有制代替资本家所有制。

五四宪法为过渡时期的“一化三改”奠定了法律基础。农业改造经历了从互助小组到初级社再到高级社的历程。手工业改造经历了从生产合作小组、供销合作社，再发展为生产合作社的历程。资本主义工商业实行公私合营，通过国家资本主义形式，逐步将其改造成社会主义公有制企业。在这个过程中，最初赋予农民和城市小资产阶级的土地所有权完成了向社会主义全民所有和集体所有的转变。这种产权上的变化，使得管好用好土地资源成为国家的一项重要任务。

国家为此明确了以农业为基础，以工业为主导，充分发挥中央和地方两个积极性，促进社会主义经济有计划、按比例地发展的策略。这说明，对于社会主义制度的建设，需要解决两个新的关系：一个是中央和地方的关系，另一个是城市和农村（或工业和农业）的关系。

在央地关系上，地方政府需要遵循中央各项制度或命令行事，而中央为了治理效率则需要放权来调动地方积极性，但又要避免失控。在新中国治理实践中很快就形成了央地关系的议题。在行政上，中央从设立大行政区、自治区和直辖市，到遵循“三实三虚”原则（即“省、县、乡”实，而“大行政区、专区、区”虚），明确了央地关系。在财权上，经历了“三收两放”的波动，即“大跃进”和“文化大革命”时期采取的是放权的方式，其他时期采取了收权。在人事上，采取了“党管干部”“下管三级”的制度设计等。这些都体现出央地关系的初步成型。

但是，这个期间为了调动地方积极性而进行的“放权”都不是完整的放权。因为在意识形态、政治和军事等方面依旧保持的中央集权，地方难以形成内生的权力和发展意识，所以导致地方都只是在竞争完成中央各类“指标”，不是因地制宜地自发行动。实践中也就出现“一放就乱、一收就死”的怪圈。

在百废待兴的局面下，央地关系中有关土地产权（尤其是国有土地产权）的事务并没有像行政、财政和人事等事务那样受到国家重视。比如，这段时期只是在城市土地国有化管理上出台了《国家建设征用土地办法》——该政策主要是规范地方对农村或个人土地征收的行为，属于对民众财产利益的保护，并未建立更详细的土地开发利用的管理制度。

在农村和城市关系上，土地产权制度受到了更多的关注。为了保障和推动工业化这个利益偏好，国家建立了城乡二元的土地制度和户籍制度。不过，二元制度在建立初期，尤其在人民公社运动中忽略了人民公社之间、特别是公社内部原来各高级农业生产合作社之间的经济差别，忽略了按劳分配和等价交换的原则。公社可以无偿调拨各集体经济组织的生产资料、产品、劳动力和资金，在个人消费品的分配上实行平均主义，这些都严重挫伤农民群众的生产积极性，影响到集体所有制的巩固和发展。

为了扭转这个局面，国家后续通过明确“三级所有、队为基础”来消除人民公社运动中对农民土地和其他生产资料权利的破坏。通过确定生产队为基本核算单位，在保证集体经济发展和优势的前提下，明确了清晰的、具有激励作用的分配制度，落实了国家实行“不劳动者不得食”和“各尽所能，按劳分配”的社会主义原则。

社会主义革命和建设时期国家在土地产权制度的价值、利益和内容选择上都做了适应性的调整。在价值目标上，是以社会主义革命和建设为目标；而“以阶级斗争为纲”的利益诉求则在一定程度上影响了价值目标的顺利实现，究竟是发展生产力还是巩固社会主义政权安全，最终影响着具体制度的选择。

这个时期的土地产权制度是从央地关系（即中央和地方如何行使国有土地所有权）和城乡关系（即政府如何协调国有和集体土地所有权）两个方面着手设计的。在央地关系上，为了巩固社会主义公有制开展了“一化三改”，同时又为了调动地方积极性，中央对地方进行了“非完整地放权”；在城乡关系上，为了巩固社会主义公有制而最终形成“三级所有、队为基础”的制度内容，同时还形成了城乡二元的土地和户籍制度等。可见，土地产权制度在“集中力量推动社会主义工业化发展”和“开展社会主义社会阶级斗争”两个方向上出现了一定的掣肘。

更重要的是，该阶段土地产权制度对央地和城乡两类关系的塑造过程是相对独立的。这种产权的治理结构不仅面临到央地间的激励问题，也面临到城乡间短期利益分配上的隐患。央地、城乡在权利上并没有形成相对平衡的结构，所以它并不是一个稳定的结构。

党的十一届三中全会决定将党和国家的工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放。党的十三届四中全会以后，党确立了社会主义市场经济体制的改革目标和基本框架。党的十六大以后，党成功在新形势下坚持和发展了中国特色社会主义。

这个阶段的土地产权制度的价值目标重新转为以经济建设为中心，打开了社会主义市场经济体制改革的序幕。改革是先从中央向地方放权开始的，原来以整个国家为单位的一个计划经济体转变为以县级政府为基本单元的两千多个计划经济体。这两千多个计划经济体逐渐成为推动经济市场化的主体。可见，央地关系依然是制度建设的主要内容。

如何避免以前那种“非完整的放权”？如何让地方政府获得充分的激励和权力来发展经济，避免“一放就乱”的内耗式竞争？国家将土地使用权从所有权分离，成为调整央地关系避免内耗竞争的“一剂良药”。不过，因为城乡二元的土地产权和户籍制度的存在，这剂良药一定程度上依然是以城乡关系失衡为代价的。

5.2 地方代理行使国有土地所有权，形成稳健的激励机制

央地关系中财政体制的调整是土地产权制度变化的动因。财政包干制1980年开始试行，并于1988年在全国推行开来。财政包干制是中央对省级财政的收入和支出进行包干，地方增收的部分可以按照一定比例留下自用，但对收不抵支则不予或减少补助。财政包干属于一种完整的分权：中央赋予了地方政府相对稳定的配置物资、管理企业的权限。地方政府开始逐步具有地方利益意识，进而催动了土地制度的改革。

在农村，乡镇企业成为地方政府获得预算外收入的一个重要途径，因为企业所得税和流转税，都是地方税种。只要多办、大办乡镇企业，地方经济总量和财政收入就能双双增加，甚至即使企业亏本，财政收入也不会减少。这也导致现实中出现县政府只关心乡镇企业规模，乡政府既关心规模（与县分成）又关心利润（与集体分享），而村集体只关心利润的现象。

在城镇，以上逻辑同样适用于国有企业，地方政府只关心国有企业规模，企业效益是次要的。比如，地方政府对帮助企业获得贷款很有热情，但对企业经营不善却不重视[5]。财政包干制实施过程中逐渐产生了一些负面影响，比如地方与国有企业在央地关系下成为了利益共同体，导致市场经济还没有真正形成，经济增长质量不高，同时中央的财政能力也在下降。在这种情况下，中央亟需做出调整，所以，1994年中央推行了分税制改革。

分税制改革不仅解决了地方政府与企业利益共同体问题，也解决了中央财政收入下降的问题，还产生了一个新的作用：使得增值税和土地出让收入成为地方政府新的主要收入来源。相比较前一时期不完整放权时的内耗式竞争，地方政府此时必须重视维护营商环境、建设基础设施、完善公共服务等来吸引外来投资，以促进地方经济增长和增加税源。这种竞争也属于一种完整放权下的竞争，符合市场经济规律。

但是，这个阶段出现了一种被称为“土地财政”的现象。一方面，地方政府通过土地储备、“土地债”“城投债”等，为地方基础设施建设积累资本——代价是地方政府不得不推高商住类用地价格来保障政府融资的安全和持续；另一方面，地方政府还藉助工业土地低价策略来吸引外来资本——代价是土地的粗放利用和对农民利益的损害。

在这个时期，“使用权与所有权分离”是最关键的土地产权制度创新。在城镇建立了“城镇国有土地有偿使用制度”，在农村建立了“农用地家庭联产承包责任制”和允许村集体利用集体建设用地自办乡镇企业等。前者为地方政府“经营城市土地”提供了制度条件，后者为保障城乡二元制度的稳定提供了制度基础，也为地方政府“经营乡镇企业”提供了制度条件。这些都可以视为是地方政府的代理行使土地所有权的绩效——地方政府形成了一种新的竞争关系，推动了社会主义市场经济的建立和快速发展。

不过，这种土地产权制度的创新也隐含城乡关系的进一步失衡：一是形成了依靠政府投资来拉动经济增长、依靠低成本的土地来发展产业和项目，依靠土地作为重要融资工具等机制，导致土地利用粗放的现象相当普遍；二是维持了城乡二元土地市场体系，隐含了农村发展和农民利益的牺牲。

改革开放和社会主义现代化建设时期，国家进一步调整了价值目标、利益诉求和具体的制度选择。土地产权制度要服务于社会主义初级阶段基本路线，其利益诉求集中在“使人民摆脱贫困、尽快富起来”。为此，土地产权制度围绕建立社会主义市场经济体制而进行了创新。

央地关系仍然是土地产权治理结构创新的焦点。该阶段中央将财权和经济事权不断下放，尤其是将国有土地所有权中的经济权利委托给地方行使。这种局面下的地方竞争成为一种相对完整分权下的竞争，推动了社会主义市场经济的建立和快速发展。同时，地方政府之间的竞争，也形成了一种相互限权的效果，即地方政府之间相互监督、相互竞争，为央地关系的分权和限权平衡提供了新方式。这种“2.0版本”的治理结构呈现出三角形的稳态结构。

但是，在城乡关系上，以农村来支持城市的局面仍然未变。城乡土地二元结构使得农村权益还在做出暂时的牺牲。农村土地权益“湮没”在地方政府对集体土地所有权的低价征收中，暂未进入“2.0版本”的治理结构中，一定程度上造成了土地资源的粗放和稀缺并存、城市快速扩张和农村逐渐凋敝并存的现象。

6.1 实现全面建成小康社会、开启实现中华民族伟大复兴中国梦

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。新时代的主要目标就是实现第一个百年奋斗目标，开启实现第二个百年奋斗目标新征程。而社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。为此，国家对土地产权制度的利益追求做了两个调整：一是新型城镇化战略下转变为存量发展模式（以促进资源节约集约利用），二是乡村振兴战略下对农村还权赋能（以保护农民利益）。这些都引起了土地产权制度在央地和城乡关系上新调整。

6.2 打破土地城乡二元结构，重塑央地和城乡关系

重塑城乡发展关系、实现资源环境可持续发展，成为新时代土地产权制度新的利益追求，城乡关系此时发生了深刻的变化。在新型城镇化和乡村振兴战略下，中央大力推动对农村土地的还权赋能。比如，2015年开始的包括征地、集体经营性建设用地入市和宅基地等三项制度改革。其中，规范政府的征收行为，是对农村集体土地所有权的进一步的尊重；允许集体经营性建设用地入市，是对集体和国有两类土地产权“同地同权”的进一步完善；在保障“户有所居”的前提下，探索宅基地有偿使用和退出、“三权分置”等制度，是对宅基地用益物权的进一步探索。征地和集体经营性建设用地入市两项制度试点成果已经写入2019年新修正的土地管理法。

以前无序的城市扩张从此面临着两种新的制约机制。一种是来自于农民越来越强烈的土地产权意识，地方政府很难再延续之前通过低价强制征收获取发展空间的做法。另一种是来自中央在规划和用途管制上的新约束，地方必须适应中央提出的存量发展的模式，体现了央地关系的一种调整。

6.3 为国家治理现代化出力：中国土地产权治理结构的“3.0版本”

党的十八大以来，国家开启了在经济、政治、文化、社会、生态文明等五大方面的全面深化改革。总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。作为呼应，这个时期土地产权制度的治理结构在之前“2.0版本”中增加了一类新的权利主体，即城市居民和农民。

这意味着土地产权的治理结构中不仅要求政府向服务型政府转型，也要求融入了社会治理，即让社会主体来参与土地公共事务的治理。这是一种新的限权形式，由原来单纯的中央对地方通过规划和行政审批的制约，增加了民众行使产权而对地方的制约，所以此时的土地产权治理结构可称为“3.0版本”。而且，以人民利益为中心、对农民还权赋能等，同样使得中央政府重视来自民众的监督，形成了比“2.0版本”更加稳固的三角形治理结构。

中央在这个阶段推动了城乡统一建设用地市场建设的改革，对地方的土地利用提出节约集约和存量为主的要求，是对前一时期地方政府“以地谋发展”模式的反馈，是对地方政府只重当前、忽视未来土地收益行为的约束，同时也是对之前较长一段时期农民利益暂时做出牺牲的回应。

党的十九大以来，中央进一步提出“山水林田湖草是生命共同体”“碳达峰、碳中和”等价值目标，也在生态文明体制改革领域采取了一系列的重大举措。这些都反映出国家在新时代对土地产权制度提出了新的价值目标，比如“绿水青山就是金山银山”的理念等，意味着土地产权的治理结构要求兼顾土地经济和非经济价值，尤其是要重视发展过程中对土地及生态系统的保护。

“绿水青山就是金山银山”不仅是对大自然的尊重，更是对后代人利益的保护。然而，难题是后代人无法直接参与当前决策，但若从自然资源承载力或生态系统阈值出发，对当代人进行限制，就能够为后代人保留决策的机会。

6.5 统一行使土地所有权，创新委托代理新机制

“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林和草”。土地生态系统的整体性对以行政职能划分的管理方式创新提出了新要求。国家组建自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责和统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责（俗称“两统一”）。此举推动了自然资源资产产权制度改革，在统一确权登记、完善有偿使用、健全生态空间用途管制和国土空间规划、加强保护修复与节约集约利用等方面进行制度创新。同时，国家也进一步推动了农村集体产权、林权等产权制度的改革。

2019年上半年中央下发了包括《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》和《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》等四项重要文件。这四项文件可以视为中央对自然资源治理“四梁八柱”式的制度设计，分别对应新时代自然资源产权制度体系建设、国土空间规划管控的公权力体系建设、央地在自然资源保护上的分工协作体系建设，以及城乡统一建设用地市场中政府与市场、城市与农村的关系建设等。可以说，这四项中央文件奠定了央地关系和城乡关系的新秩序，重塑了土地产权的央地委托代理治理体系和健全农村集体土地所有者权益治理体系。

目前国家正在试点全民所有自然资源资产所有者的委托代理机制，编制地方各级政府代理履行所有者职责的自然资源清单和创新监督管理制度，完善全民所有自然资源资产收益管理制度。国家也在创新国土空间用途管制和生态保护修复制度体系。空间规划和用途管制可以视为是对地方的一种新的约束机制，而国土空间生态修复则是对地方提出的一项新任务。

同时国家也在全面推进了集体土地产权制度体系改革。具体包括：完善农村集体产权确权和保护制度，健全集体资产清产核资、登记、保管、使用、处置制度和财务管理监督制度；健全承包地、宅基地的“三权分置”制度；明确集体土地所有权主体、确定村集体成员资格条件；推进集体土地股份制改革，成立集体土地农业经合组织等多种经营管理形式等，为确保农民公平公正地享有集体土地所有者权益提供制度保障。

党的十九大以来的土地产权治理结构有两个“新”：一是国家对自然资源资产治理目标的变化，即从之前的以经济收益为主转为经济和非经济利益兼顾；二是在前一阶段考虑民众尤其是农民权益的基础上，进一步考虑了后代人的权益。为此，土地产权治理结构在央地和城乡关系上做出了进一步的调整。

央地关系的调整表现为中央通过委托代理机制、空间规划和用途管制、国土空间生态修复、以及以国家公园为主体的自然保护地等方面的体制创新，寻找中央与地方之间分权的新平衡。

城乡关系调整则通过健全集体土地产权制度、推动土地股份制改革和建立健全集体经济合作组织等，进一步夯实民众参与社会治理的权利，推动土地资源治理体系的现代化——因为不是对“3.0版本”的完全创新，而是使其三角形结构在功能上更加成熟更加成型，故称为“3.0+版本”。

百年中国土地产权制度本质上是一部恢弘的革命史、建设史和改革史。理解制度变迁的主线、总结土地产权的治理经验是一项复杂的工作。本文初步刻画了不同政治、经济和社会条件下土地产权制度变化的原因和治理逻辑。

7.1 百年土地产权的制度逻辑

第一，中国土地产权制度在目标上是建立健全社会主义公有制。一个本质的问题是如何保障公有制的严肃性又不失其治理效率。公有制的严肃性体现在土地产权变迁要体现国家意志，并由全体人民实现对产权的控制，这是土地产权制度的底线。公有制的治理效率则对土地产权在治理结构上的不断优化提出了要求，包括：（1）国家通过放权、分权来激励地方政府行使好土地权利并承担好责任；（2）国家因工业化、城镇化需要，形成了在时间上有先后、在空间上有分异的土地收益分配结构；（3）国家需要不断健全政府纵向间、横向间，以及政府、市场和民众之间关于土地产权的“三角形”治理结构。

第二，中国土地产权制度在本底上以人民利益为中心。在新民主主义革命时期，共产党是以革命党的身份去“破旧”，打破“三座大山”压迫下的旧中国的土地产权制度，建立以全体人民尤其是贫苦农民利益为中心的产权制度本底。新中国建立后，国家在“立新”过程中则是在保护巩固社会主义的前提下，在时间上、空间上有差别地统筹不同利益的保护，并不断促进全体人民的共同富裕。

第三，中国土地产权制度在内容上围绕央地关系和城乡关系展开。全民所有的产权制度必然涉及塑造央地关系的内容，中国土地产权制度在央地间分工效率和市场配置效率上的绩效越来越显著。全民和集体二分的产权制度又必然涉及城乡关系，中国土地产权变迁体现了对农村的赋权、调整、反哺、还权的过程。

7.2 百年土地产权五个版本的治理结构

本文梳理了中国土地产权治理结构的五个版本。分别是新民主主义革命时期的“α版本”、社会主义革命和建设时期的“1.0版本”、改革开放和社会主义现代化建设时期的“2.0版本”、中国特色社会主义新时代的“3.0版本”和“3.0+版本”。这五个版本不仅是对不同时期政治、经济和社会条件的反馈，更呈现的是一个不断优化的过程。

“α版本”是解开近代中国现代化困局的钥匙，同时奠定了以人民利益为中心的本底。“1.0版本”是中国特色社会主义公有制的基石，同时开创了中国土地产权制度独特的央地和城乡关系的内容。“2.0版本”是中国特色社会主义市场经济的动力，同时形成了稳健的、具有内生激励的第一代三角形治理结构。“3.0版本”是中国特色社会主义治理现代化的标志，是纳入社会治理的、更加稳健的第二代三角形治理结构。“3.0+版本”是中国特色社会主义生态文明建设的产物，是对3.0版本的巩固，是纳入后代人权益的、更加成熟的第三代三角形治理结构。

7.3 百年土地产权“价值、利益和产权”的理论主线

五个版本土地产权的治理结构都体现了“价值决定利益，利益需要产权”的理论主线。土地产权制度在“价值、利益和产权”三个层面上具有因果互动机制。具体包括：（1）土地产权制度的本质就是对特定价值的追求。这里的价值是指国家在始终坚持共产主义理想和社会主义信念的基础上对中国不同阶段具体发展路线的确立；（2）土地产权制度的原则就是要保护那些拥护和维护相应发展路线的主体的利益。这里的利益是指以人民利益为中心，才有利于更好地沿着发展路线前进；（3）土地产权制度的内容就是在保护相应利益的基础上尽可能提升治理体现和治理能力的现代化。这里的现代化尤其关注制度实施的秩序和效能。

7.4 百年土地产权制度的启示

第一，制度都不是在“白纸”上形成的。百年土地产权制度揭示了制度创新不能忽视已经存续的政治、经济、社会等本底，既往的价值规范、利益格局和具体规则都深刻影响着制度的变迁。反之，制度创新能否调适影响因素，决定了制度成功与否。

第二，制度都不可能被简单复制。中国既不能照抄其他国家的制度，也需要向其他国家展现中国特色社会主义制度的优越性。这是需要不断总结和阐释中国特色社会主义土地产权制度的原因。只有通过不断探索和总结过去的经验，才能够充分理解并不断做好未来的发展。

第三，随着生态文明建设的深入，中国的土地产权制度将进一步以和谐的人地关系为价值目标，不断调节央地和城乡间的利益关系，围绕自然资源的整体性和行政职能、区划的割裂性矛盾进行治理创新。可以预期，未来中国土地产权制度的不断优化创新，将能够为更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展之路奠定坚实的制度基础。