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加强联动 使产业规划成为市县国土空间规划的有力支撑

去年5月,中共中央 国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,原有以城乡规划和土地利用规划为主导的规划体系发生重大转变,国土空间规划从增量时代的物质规划向存量时代的品质规划转型,塑造以人为本的高品质国土空间,以高...

作者:林文棋来源:中国国土空间规划|2020年08月25日

去年5月,中共中央 国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,原有以城乡规划和土地利用规划为主导的规划体系发生重大转变,国土空间规划从增量时代的物质规划向存量时代的品质规划转型,塑造以人为本的高品质国土空间,以高品质规划引领高质量发展。

 

今年3月30日,中共中央 国务院印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,为深化要素市场化配置改革,促进要素自主有序流动,提高要素配置效率,进一步激发全社会创造力和市场活力,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革指明了方向。

 

产业是支撑城乡发展的驱动力,也是国土空间规划的重要出发点、支撑点和着力点。面对“要素市场化配置”的改革任务,地方政府要想在新一轮国土空间规划实现资源优化配置、保障空间高质量发展,必须围绕人(社会属性)、地(空间属性)、产(经济属性)三大核心问题,达到有效引导产业空间形成与集聚、科学合理配置产业空间、高效利用国土资源的目的,以发挥产业规划对国土空间规划有效支撑与联动开发作用。

 

 

图1 国土空间规划中的人、地、产三大核心问题

 

图2 市县级国土空间规划框架与产业规划的对接关系图

 

市县级单元是区域经济的最小单元,市县级国土空间规划作为衔接战略要求与落地实施的“桥梁类”规划,承担产业对接和联动开发的重要作用。因此,为发挥产业规划对市县级国土空间规划的有效支撑与联动开发作用,应重点关注以下四个产业规划实施要点:

 

 

一、以产业差别化选择推动
国土资源高效配置

 

国土资源是一个国家及居民赖以生存的物质基础,产业发展受制于国土资源“瓶颈”,而合理的产业发展有利于资源利用效率的提高。依靠传统土地、政策、劳动力等生产要素驱动经济发展的动力逐渐减弱,集中体现在资源环境约束不断加大,东南沿海地区挑战更为严峻。因此,依托国土资源的种类、数量及质量,顺应地方发展规律,差别化制定产业发展结构及规模的指引方案,将有利于推进国土资源高效配置。

 

➢ 首先,以国土资源种类约束产业发展结构。 本轮国土空间规划将“提高资源配置质效”作为重点内容,资源利用效率的提高依赖合理的产业结构。因此,国土空间规划中的产业规划需兼顾经济发展与资源合理配置,以“底线思维”制定产业发展的负面清单,倒逼产业转型发展。同时,通过负面清单确保区域产业布局聚焦重点、优势产业,避免同质化竞争。在这方面国内已经有部分地区开始实践,例如上海市早在2018年就制定了促进资源高效率配置、推动产业高质量发展的“双高”意见,通过产业统筹引领,让各区特色化、差异化发展。

图3 国土资源属性与产业发展关系图

 

➢ 其次,以国土资源数量与质量约束产业发展规模。 国土空间规划须正确认识本地区人口变化的趋势、环境承载力等约束性条件,尤其是明确电力、水及后备土地资源对产业发展的约束力,正确处理经济、社会、环境三者关系,避免无序开发与资源浪费。因此,国土空间规划中的产业规划需以资源数量与质量为基础,进行地方产业竞争力、产业链复杂程度、后续发展规模及发展潜力测算,制定差别化的产业发展策略,从而提高资源配置质效。

 

 

二、以产业协同发展助推区域
与城乡协调发展

 

区域协调发展是新时代国家重大战略之一,也是国土空间规划编制的重要内容。本轮国土空间规划涉及多部门、多主体,须着力于多维度的全方位协同,坚持部门合作、上下联动;而构建协同发展的现代产业体系,对助推区域与城乡协调发展具有重要战略意义。因此,本次市县国土空间规划须关注区域、市县域及乡村的产业协同关系。

 

➢ 区域发展层面,通过产业“强优势、补短板”积极融入区域协同发展。 通过找准区域定位、发挥本地资源优势,以产能合作激活要素流动,开展高层次分工合作,实现产业优势互补、区域价值链共建及本地产业链延伸。同时,通过融入区域产业集群推动抱团发展,促进区域经济协同发展和自身竞争优势形成。

 

➢ 市县域发展层面,以三次产业[1]融合发展促进“城乡融合”发展。 在乡村振兴、城乡融合发展的发展趋势下,产业规划需注重延长产业链条、延展产业功能,促进产业的纵向与横向融合,推动三次产业的跨界融合。通过全面梳理城区、外围产业园区、各乡镇产业定位及发展规模,确定淘汰、保留或转型方式,重点研究三次产业融合发展模式。同时,突出以项目促协同,以产业规划为指导,促进城乡共商、共建、共享,从而使产业融合发展成为推动城乡融合发展的新动力。

 

➢ 乡村发展层面,以农村三次产业融合发展助推农业改革发展。 农村土地制度改革将促进乡村存量建设用地释放资源潜力,为乡村产业发展、农村存量建设用地盘活、乡村振兴提供巨大动力。因此,乡村发展需求导向下的产业规划须注重因地制宜发展多样性特色农业,构建以农产品生产加工为主导、三次产业融合发展的乡村产业发展规划。同时,通过产业融合与空间功能优化相结合,探索小城镇多元化的发展模式,从而促进规划的可实施性。

图4 多维度的全方位协同下的产业发展路径

 

 

三、以产业空间格局规划
促进国土开发格局完善

 

国土空间格局是资源和其他经济要素在空间上配置的结果,是统筹“山水林田湖草”等保护类要素分布,考虑城乡、产业、交通等发展类要素布局,共同构筑形成的全域性国土开发与保护格局。其中产业空间格局纵向关联国土空间规划各环节、横向协调国土空间开发格局各要素,是促进形成功能清晰、分工合理、各具特色、协调联动的国土开发格局的重要内容。

图5 全域空间格局构建顺序图

 

➢ 区域层面,通过产业格局优化促进国土空间开发格局优化。 产业规划通过引导工农业生产、旅游业发展等空间向优势地区聚集,促进国土空间开发格局形成。因此,产业规划须注重生产空间与生活、生态空间的协调,形成“三生”空间融合发展的国土空间格局;其次要以三次产业融合发展为基础,通过促进产业转型发展,保障新产业、新业态的发展空间,优化全域产业空间格局,从而构建“城-镇-村”体系化的国土空间开发格局的基础。

 

➢ 城区层面,通过产业格局规划重塑指引城市发展方向。 城镇空间是人口与产业集聚的空间载体,产业结构通过影响城市聚集利用的资源类别决定城市的聚集及空间分布状况,从而影响城镇空间结构。由此,产业格局规划需注重从城市发展角度研究人口、产业和用地的匹配关系,通过产业园区布局等优化城镇空间结构、人口布局,从而更好地发挥引导城市发展方向的重要作用。

 

 

四、以产业用地布局优化助力
国土空间高质量发展

 

本轮国土空间规划突出以战略性“底线思维”为基础,坚持质效导向,转变空间发展模式。而优化产业用地布局有助于促进和引导产业转型升级,提高单位面积土地投入和产出水平,从而提升土地利用质量效益。优化产业用地布局具体可以从以下四个方面开展相关工作:

   

01

 
 

以产业高质量发展要求,匹配国土空间规划底线管控。 根据规划对城市的定位、产业发展方向以及具体需求,划定规模适度、结构优化的产业发展底线空间,避免盲目扩张、毫无节制的土地出让行为。

   

02

 
 

以差别化要素配置需求,进行产业用地分级分类管控。 将产业用地划分为“产业基地(产业集中建设区)-产业社区(产居结合)-零星工业地块”三个层级,进行功能引导和建设管控。同时,对城市开发边界内外的产业用地进行分类评估,并采取优质项目保留建设、低效用地退出迁建的方式整合用地。

    

03

 
 

以集约高效需求,鼓励产业用地混合利用,建立存量、低效用地的治理和退出机制。 鼓励用途互利的产业用地混合布置、空间设施共享,强化公共服务设施和市政基础设施的功能混合;加强产业项目土地利用绩效评估,明确高效和低效用地的分类标准,建立低效产业用地定期评价和动态调整制度,对于空置低效产业用地进行收储及转型开发,鼓励存量空间得到盘活利用。

  

总体来说,产业规划承担推进区域协调发展、促进国土空间开发格局优化、助力高质量发展的作用,市县国土空间规划在编制过程中,要充分考虑承担起产业对接和联动开发作用:产业选择层面,要以国土资源条件为基础,明确产业发展方向,制定禁止和限制发展产业目录; 产业协同层面 ,要以区域协同发展研究为背景,制定产业发展和新型业态发展规划,促进一二三产融合发展; 产业格局层面 ,要统筹产业发展空间,做好农业产业园、科技园、创业园等产业发展空间安排,有力支撑国土空间格局构建与城镇发展方向引导; 产业布局层面 ,要注重引导产业空间高效集聚利用,促进低效用地转型升级发展,强化城镇高质量发展。

 

[1] “三次产业”是一个西方经济理论,西方经济学家根据劳动对象进行加工的顺序将国民经济部门划分为三次产业,分别是农业、工业和除第一、第二产业以外的其他各业。

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