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反映基本功能,满足管理需要—对国土空间用地用海三级分类体系的思考

建立统一的国土空间用地用海分类,是实施全国自然资源统一管理、合理利用和保护自然资源的基础。为贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神,履行自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者、统一行使所有国土空间用途管制和生...

作者:中国国土空间规划来源:中国国土空间规划|2020年09月04日

建立统一的国土空间用地用海分类,是实施全国自然资源统一管理、合理利用和保护自然资源的基础。为贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神,履行自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复、统一调查和确权登记、建立国土空间规划体系并监督实施等职责,2018年7月,自然资源部国土空间规划局组织中国城市规划设计研究院、中国国土勘测规划院、海洋信息中心等单位组成工作专班,结合国土空间规划试点编制及实施管理同步开展国土空间用地用海分类研究。工作专班充分汲取地方工作实践经验,广泛听取各方意见,在原《土地利用现状分类》GB/T21010、《城市用地分类与规划建设用地标准》GB50137、《第三次全国国土调查技术规程》TD/T1055、《海域使用分类》HY/T123等分类基础上,制定《国土空间用地用海分类指南(试行)》(以下简称《分类指南》)。

 

《分类指南》编制期间,充分汲取了上海、广州、武汉、沈阳等较早实施“两规合一”的自然资源主管部门的实践经验,广泛听取了同济大学、北京大学等高校和规划设计研究院等专家意见;形成初稿后经厦门、珠海、青岛、南通等城市试用,并进一步修改完善形成征求意见稿;该稿再次征求部分专家意见,并多次征求部内相关司局意见,经多次修改、完善和对接、协调,最终完成了送审稿。

 

国土空间用地用海分类坚持科学、简明、可操作,陆海统筹、城乡统筹、地上地下空间统筹,分级分类并列不交叉的总体原则,体现生态优先、绿色发展理念;依据国土空间的主要用途、利用方式、经营特点和覆盖特征等因素,对国土空间用地用海类型进行归纳、划分,反映国土空间利用的基本功能,并满足自然资源管理需要。国土空间用地用海采用三级分类体系,初步考虑设置24种一级类、103种二级类及31种三级类,与原有各分类相比,具有以下三个方面值得关注的特点和变化。

 

 

 

全过程:
适用于自然资源管理的全过程

  

国土空间用地用海分类适用于自然资源调查、监测、统计、评价,国土空间规划、用途管制、生态修复,土地审批、供应、整治、执法、登记及信息化管理等工作。全面采用统一的用地用海分类,其使用范围覆盖自然资源管理全过程。

 

在具体使用中,初步提出不同环节的工作使用不同的分类层级,其中二级类是自然资源调查监测、国土空间规划、国土空间用途管制、用地用海审批的主干分类。基本使用原则如下:国家自然资源调查监测以二级类为主,三级类为专项调查和补充调查的分类;国土空间总体规划原则上以一级类为主,可细分至二级类;国土空间详细规划和市县层级涉及空间利用的相关专项规划,原则上使用二级类和三级类;国土空间用途管制、用地用海审批、规划许可、出让合同和确权登记应以国土空间规划确定的用地用海分类为依据。此外,在保障安全、避免功能冲突的前提下,鼓励节约集约利用国土空间资源,国土空间详细规划可在本分类基础上确定用地用海的混合利用以及地上、地下空间的复合利用;各地可根据实际需求,在本分类基础上制定本地区国土空间用地用海分类实施细则。

 

 

 

 

全覆盖:
实现国土空间的全域全要素覆盖

  

首先,在全域实现陆域、海域全覆盖。《分类指南》遵循陆海统筹原则,在分类体系设置上将用海与用地分类作为整体考虑,将陆域国土空间的相关用途与海洋资源利用的相关用途在名称上尽可能进行统筹和衔接。

 

其次,在陆域实现非建设用地、建设用地全覆盖,在空间复合分层上实现地上、地下空间全覆盖。

 

 

 

新特色:
体现新时期国土空间规划和管理新要求

  

为助力乡村振兴,体现乡村发展及其特色化管理要求,将“乡村建设用地”单独列为一级类,并细分为“农村宅基地”“农村社区服务设施用地”“乡村道路用地”“设施农业建设用地”等4个颇具乡村建设特色的二级类。对于农村社区生活服务之外的乡村工业、仓储、商业等用地,以及公用设施(如共用的水厂、污水处理厂等)和公共服务设施(如幼儿园、小学等)等用地,不单独设立农村专用地类,统一使用相应的建设用地分类,体现城乡统筹协调发展。

 

同时,为满足新时期差异化与精细化管理需求,对建设用地类型的细分原则进行了调整:对必须要加强管制、提供保障,或选址布局有特殊要求的用地类型进行进一步的细分;对用途相近、没有布局管制要求或用途间转换不需严格区别、无特别附加条件的,则不再细分用地类型。

 

此外,为应对城市未来发展的不确定性,针对暂未确定规划用途、规划期内不开发或特定条件下开发的用地,增设1个一级类“留白用地”,并明确该用地仅用于国土空间规划的用地分类。

 

 

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