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当前我国国土空间规划研究评述与展望

从“多规合一”到机构改革再到国土空间规划体系的构建,空间性规划改革既是对国家空间治理格局的重塑,也是对生态文明...

作者:来源:|2020年09月04日

从“多规合一”到机构改革再到国土空间规划体系的构建,空间性规划改革既是对国家空间治理格局的重塑,也是对生态文明新时代的重要注解。本文认为国土空间规划的研究注定不是一个一蹴而就的过程,探索如何能够为世界空间治理提供中国智慧,如何在过渡时期做到规划体系的更好衔接,如何在实践中发现问题和解决问题以及如何把握学科发展规律,体现新时代的学科价值是学界未来的重任。

 

 

 

 一、新中国成立以来空间性规划
的形成与演变

 

➣ (一)1949年到20世纪80年代初:计划经济下的空间“落实”

新中国的空间性规划起步于计划经济时期,新中国成立之初,百废待兴的城市亟待发展,国民经济计划也相继确定了一系列重大建设任务,在“全面向苏联学习看齐”的政治口号下,城市规划作为国民经济计划实施的手段在苏联专家的帮助下也重新建立。例如,“一五”时期为落实苏联援助的“156项工程”而确立的八大重点城市规划,主要包括北京、西安、包头和大同等8个城市,可以说,在当时的计划经济体制下,城市规划是作为“落实”一些重要的建设项目空间载体而存在的。

 

➣ (二)20世纪80年代中到90年代初:“双轨制”下的空间规划体系探索

 

改革开放初期,市场经济体制并不完善,整个社会意识形态仍然在计划经济和市场经济谁主谁次的争议中摇摆,这一时期的国家治理体系呈现出独特的“双轨制”局面。受此影响,在土地利用制度方面,1982年颁布的《国家建设征用土地条例》仍然沿用的是计划经济时期的管理模式;在空间规划方面,计划部门牵头编制国家层面的区域规划和国土规划,体现出对国民经济发展的空间布局意图,地方层面发展诉求加深,纷纷编制自身的总体规划,截至1988年底全国的城市及县城总体规划基本编制完成,一些地区也纷纷适应时代发展诉求启动修规及各种专项规划的编制工作,1989年人大通过的《城市规划法》也标志着以城市规划为主体的、完整的国家空间规划体系基本形成。

 

➣ (三)20世纪90年代中到21世纪初:“增长主义”导向下的空间依据

 

20世纪90年代注定是不平凡的一个时期,邓小平同志南行讲话,十四届三中全会正式确立了社会主义市场经济体制的改革目标,发展才是硬道理成为当时的主旋律,1994年分税制改革理顺了中央和地方的分配关系,调动了中央和(特别是)地方的积极性,我国从上至下都在寻求快速发展。面对众多城市面临的快速扩张和用地需求,1990年开始实施的《城市规划法》确立的以城市总体规划、详细规划和城镇体系规划为主的法定空间规划体系也从某种程度上为这一时期快速的城市发展提供了一定的空间规范,在我国经济建设和社会发展方面做出了重要的贡献,但不可否认的是在地方急切的发展诉求下,规划很大程度上沦为城市“增长主义”导向下的空间依据。于是,1999年修订出台的《土地管理法》着重加强了土地利用规划对于城市规划的刚性管控作用,至此也开启了“多规冲突”的矛盾局面。

 

➣ (四)20世纪中到2017年:“多规冲突”下的空间管制矛盾并发

 

进入21世纪,各类规划作为加强宏观调控的重要抓手得到各级政府的高度重视。中央层面,2005年建设部编制完成的《全国城镇体系规划(2006—2020 年)》明确了国家城市空间新格局;2011年国务院出台《全国主体功能区规划》,提出划定优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发地区;同年国土资源部编制完成第二轮《全国国土规划纲要(2011—2030 年)》,提出进行国土空间的整合及国土开发格局的优化;2014年中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划(2014—2020 年)》提出优化城镇化布局和形态以及提高城市可持续发展能力等,众多部委对于话语权和空间资源的争夺愈演愈烈。地方层面,经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、环保规划、海洋规划及森林规划等由各事权部门主导的规划种类日益繁多,由于部门规划缺乏衔接,规划内容冲突,技术标准存在差异及审批和管理程序复杂等因素,“规划打架”现象已成为规划管理者及从业者头疼的问题。

 

在此基础上,关于“两规合一”“三规合一”乃至“多规合一”的探索也被提上了议程,2014年发展改革委、国土资源部、环保部及住建部联合下发的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》选取了28个县市开展试点工作;2017年1月中共中央、国务院印发《省级空间规划试点方案》,将9个省份纳入试点范围,指出应加强顶层空间设计方案;2017年9月住建部发布的《关于城市总体规划编制试点的指导意见》在15个城市开展试点,指出要强化城市总体规划的战略引领和刚性控制作用。

 

总的来讲,这些都是对国家空间规划体系的有益探索,但因都未触及最根本的行政体系,难以从深层次解决当下的多规矛盾问题。

 

➣ (五)2018年至今:“生态文明”下的国土空间规划体系重构

 

党的十八大以来,生态文明建设被提到了前所未有的高度。2015年中共中央、国务院印发的《生态文明改革总体方案》提出“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容,全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”;2018年3月,国家机构改革方案出炉,在原有国土资源部的班底上组建自然资源部,统一行使山水林田湖草及土地等自然资源的空间管制职能,将分散在多个部门的空间规划职能都划归到新组建的自然资源部,建构国家空间规划体系;《若干意见》的正式公布,标志着国土空间规划体系的“四梁八柱”基本形成。可以预见,国土空间规划体系将成为推进生态文明建设的重要手段以及国家治理体系和能力现代化的必然要求。

 

 

二、当前国土空间规划研究内容评析

 

截止到2019年10月,以“国土空间规划”为关键词,在CNKI检索到中文期刊275篇,可以发现:“国土空间规划”一词最早于2004年在孙娟等人研究深圳市国土空间规划时就有运用,并于2018年部门体制改革后呈现井喷式发展,通过主题分布分析得知已在发表文献中,主题相关度排名2~9的为“多规合一”、国土空间、空间规划、专项规划、空间规划体系、大数据、用途管制和自然资源8个关键词。通过梳理近年相关文献,发现当前国土空间规划研究主要集中在内涵逻辑及范式研究、规划编制体系研究、规划编制技术方法研究、管理体制与立法研究四个方面。

 

➣ (一)国土空间规划内涵逻辑及范式研究

 

1.国土空间规划内涵逻辑之析

 

国土空间规划作为新生事物,是新时代生态文明建设的重大变革,需要有足够的耐心让其成长和发展。近年来,国土空间规划体系的探讨也一直是业内的热点话题,各专家学者也基于不同的角度和方法阐述对国土空间规划的内涵及逻辑的理解,吴志强院士将其概括为国土空间规划的六大内核逻辑,分别是尊重自然规律的生命逻辑、基于现代理性的蔓延逻辑、青山绿水的永续逻辑、考虑时间向量的四维逻辑、平衡市场与社会的腰部逻辑、规划全过程的闭环逻辑;庄少勤从空间逻辑和战略逻辑理解出发,认为国土是生态文明建设的空间载体,国土空间规划是顺应新时代新要求的体现,并在战略层面将其概括为取势(利用发展动力和发展需求)、正道(遵循科学的规律和正确的原则) 和优术( 优化空间治理和运行制度的方式方法)三个方面;杨保军等人提出从认识论、本体论及方法论三方面来深刻理解国土空间规划体系的构建,分别提出生态文明建设优先是国土空间体系构建的核心价值观,全面实现高水平治理是国土空间规划体系构建的根本依据,引领高质量发展和缔造高品质生活是国土空间规划的主要抓手等观点;梁鹤年认为国土空间规划的核心内涵应该是“以人为本”,并且应将其作为判断规划好与不好的最重要标准;张尚武提出要正确认识国土空间规划改革需要把握两个主要关系,即保护和发展的关系、规划改革和高质量发展的关系,保护可以促进发展,空间规划改革正是为这种高质量发展保驾护航;邹兵从国家空间治理的角度提出自然资源管理框架下的国土空间规划体系逻辑理解应构建整体性治理思路,根除多规冲突并且支持生态文明建设的需要。

 

总而言之,国土空间规划体系构建作为新时代的重要命题,其内涵逻辑的辨析和理解也值得多方位研究和讨论。可以看出,无论是哲学角度、空间角度还是社会治理角度的理解,当前空间规划体系的构建是对原先城乡规划、主体功能区规划、土地规划以及各项专项规划的真正“多规合一”,这对聚焦生态文明建设、推进国家空间治理现代化具有重要意义。

 

2.国土空间规划多地范式之鉴

 

构建统一高效的“国土空间规划体系”并非我国首创,不少西方发达国家由于城镇化进程开始较早,相关法律法规较为健全,也更早对空间规划体系进行了探索,并形成了以美国、日本、荷兰及德国四类具有代表性的国土空间规划体系。不少专家学者通过对其他国家的空间规划体系建设经验进行归纳总结,希冀为我国国土空间规划体系改革提供有益的借鉴。

 

美国幅员辽阔,但是并没有全国性的空间规划,每个地区都是根据自身的需要编制相应的空间规划,按等级主要分为联邦级、州级、地区级和区域国土空间规划,其中联邦级空间规划往往以政策指导为主,地区级规划又包括总体规划、区划和土地细分规划三级规划。日本国土空间规划主要包括国土形成规划、国土利用规划和土地利用基本规划三类,其中国土形成规划又被称为“全国综合开发规划”,一般只在国家层级编制;国土利用规划的编制涵盖国家、都道府县和市町村三个级别;土地利用基本规划作为地方规划,一般只在市町村层面编制,对应我国的市县城市规划。目前,荷兰国土空间规划体系也经历了三次变革才确定现在的体系结构,在2015 年制定的荷兰《环境和空间规划法》要求下,国家和省级层面必须编制“环境愿景”,并以此为市级层面的“环境规划”提供引导。德国分为联邦级、州级、区域级和地方级四个国土空间层级,其中联邦级空间规划主要作用为制定战略目标;州级层面主要制定各州发展目标和原则,并安排空间结构和基础设施;区域级别主要是起到上下级空间协调的作用;而地方级空间规划主要内容包括法定指标、文本和图则三大板块,与我国城市规划中的控规作用相似(图1)。

 

 

➣ (二)国土空间规划编制体系研究

 

《若干意见》的正式出台标志着我国国土空间规划体系从国家到乡镇,从总体规划到专项规划的“五级三类”规划体系正式形成,但是对于不同层级的各类空间规划的具体内容及编管流程并没有做明确规定,涵盖国家、省、市、县、镇五级的总体规划内容上的差异,传统的控规及专项规划如何应对国土空间规划改革的需求等也成为目前讨论的焦点。问题,影响评价结果的客观性与大量应用的可操作性。

 

1.不同层级的总体规划研究

 

传统的总体规划在“刚性不刚,弹性不弹”方面饱受诟病,在新的国土空间规划体系中,总体规划涵盖了从国家到乡镇五个层次的规划。徐晶结合湖北省国土空间规划编制的探索,提出省级国土空间规划应该包括落实国家发展战略,制定国土空间开发保护目标,形成国土空间保护格局,划定各类功能分区,确定自然资源利用上限、供给总量及时序安排等要素,合理配置重大基础设施布局,建立集审查、监管于一体的配套政策和措施七个方面。市县国土空间总体规划作为我国国土空间总体规划的重要组成部分,既是对上一层级空间规划要求的落实,也是对本区域开发保护所做出的具体安排;也有学者对“市级( 地级市) 国土空间总体规划”与“县级国土空间总体规划”的作用和意义进行区分,一般认为地级市的规划突破是空间规划体系构建的关键,而县级单元是国土空间规划体系构建的基本单元。对于乡镇层级国土空间总体规划的编制,《若干意见》虽未做强制性要求,目前各地也在积极探索乡镇国土空间总体规划的主要内容、编制方式和技术方法。

 

2.亟待改革的详细( 控制性) 规划研究

 

控规自1986 年在我国诞生至今已成为国家空间治理的重要组成部分,但也存在缺乏对非建设空间有效管控、制度管理经验不足及管理权责边界模糊等弊病,不少学者认为在新的国土空间规划体系下,传统的控规亟待改革,并提出改革建议,可以总结为三个方面:一是从制度上应该明晰地块的产权信息,编制带有产权的控规;二是当前控规的管控范围必然会从建设区走向全域管控,需要新的管理模式和技术手段给予支撑;三是适应供给侧结构性的调整,不能简单地按照千人指标、百分比进行管理,应该差别化对待不同人群的需求,以人为本。

 

3.多学科交叉的专项规划研究

 

传统相关专项规划的制定往往由各部门负责制定,部门间由于缺乏衔接和沟通,导致规划相互打架成为“多规合一”的难点之一。在新的国土空间规划体系框架下,《若干意见》明确指出需要强化对专项规划的指导约束作用,不少专家学者就各专项规划与国土空间规划的协调关系和变革要点等阐述了观点。黄凯迪等人通过分析当前交通规划面临的主要矛盾,厘清交通部门和各部门的职能关系,提出交通规划需要与国土空间规划体系的规划思路、分级管控和划定的“三区三线”相协调;朱毅华通过剖析国土空间规划和能源规划的关系,梳理出能源规划的任务和主要内容,并构建了国土空间规划中能源规划的总体技术框架;狄乾斌等人认为我国海洋空间规划体系应该包括海洋主体功能区划、海洋功能区划以及海岛保护规划、海岸带综合规划等专项规划内容,各层级海洋空间规划应明确各自的定位,国家级侧重战略引导,省级侧重协调,市县级侧重实践运用;王平等人综合分析空间规划的涉水内容,以水流空间管控为抓手,推动水利专项规划与空间规划的有机衔接,并提出具体的水利规划编制内容。

 

➣ (三)国土空间规划编制技术方法研究

 

1.“双评价”技术方法研究

 

国土空间规划体系的改革对传统空间规划编制技术方法提出了新的要求,资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价(以下简称“双评价”) 更是作为国土空间规划编制的基础得到广泛关注,业界也从不同方面对“双评价”工作的评价流程、评价指标体系及具体方法等展开探索。针对“双评价”操作流程的复杂度较高,北京清华同衡规划设计研究院、江苏省城市规划设计研究院、武汉中地数码科技有限公司及广东国地规划科技股份有限公司等单位也分别发布相关的“双评价”试行软件,提高国土空间规划编制的效率;顾朝林等人分别从农业开发综合适宜性、建设开发综合适宜性及生态保护重要性敏感性评价三方面进行国土空间开发适宜性评价,综合土地、矿产、水、生物和大气能源等多个要素评价得出资源环境承载力评价结果(图2);李苗裔结合江西省空间规划实践认为国土开发适宜性评价应该包括现状土地资源分析、建设用地扩张模拟及用地扩张合理性评估三个部分;郝庆等人认为目前资源环境承载力研究存在边界模糊、评价偏向指标量化及传导机制研究不足等问题,提出应该适应国土空间规划编制新要求,构建承载力评价框架体系,以更好地服务国土空间规划从“科学到决策”的转化。

 

 

2.“三区三线”划定技术方法研究

 

结合多地实际案例分析提出构建“三区一网络”的全域分区以及“三线一附加”的三线体系技术方法,构建覆盖全域、上下传导的空间控制体系,同时提出“双评价”结果是“三区三线”划分的主要依据,在实践中应该采用先底后图、上下传导的方式进行范围划定;祁帆等人提出“三区三线”的划定需要依托国土空间规划统一底数、落实国家战略、协调冲突等;张年国等人从时序方面提出“三区三线”的划定要以生态、农业和城镇为序,建立重点生态管控区并优化空间格局,控制城市无序外延式增长;王玉虎等人结合我国15个总体规划改革试点“三区三线”划分实践,分析认为“分区”模式和“划线”形态本身不是重点,要实施差异化的边界和指标管控、完善配套政策和建立动态评估机制等。

 

3.“监测及实施评估”技术方法研究

 

按照《若干意见》要求,改革后的国土空间规划体系需要建立国土空间规划动态监测及实施评估系统,传统的监测和评估方法主要还是静态的绩效评估,内容上多是规划末期和规划目标的对比,获取的数据也比较单一,也缺乏更合适的获取途径。张吉康等人通过梳理国外规划监测评估方法,认为需要充分利用国土空间规划基础信息平台,构建过程贯通的规划监测评估预警机制并建立动态监测指标体系;房淑媛提出借助GIS和其他大数据处理技术构建空间规划的动态数据平台,为政府决策提供科学支撑。此外,部分相关研究细分到各个专项领域,包括交通规划、土地利用变化监测等。

 

➣ (四)国土空间规划管理体制与立法研究

 

1.国土空间规划管理体制研究

 

城市规划是一项重要的公共政策,而公共政策的实施必须要有相应的管理体制才能得以保障。当前国土空间规划体系下的管理体制改革主要集中在两个方面:一是规划行政管理事权的划分,一般建议按照“管什么,批什么”的原则进行规划审批及监管,赵民建议上一级政府主要关注下一级城市的定位、发展方向、发展规模、历史文化遗产保护等涉及国家和区域利益的主要内容,其他诸如城市布局、公共设施供给等事务应该划为地方决策;何明俊通过剖析《若干意见》提出开发边界内“详细规划+行政许可”的管制方式,以及国土空间规划下的行政许可不是原有制度的简单叠加,要认真研究市场经济条件下详细规划跟行政许可之间的关系,以更好发挥其职能。二是对规划编制成果的讨论,汪志雄等人提出国土空间规划要形成便于规划审批和地方管理的两套成果文件,其核心内容都应有所侧重;赵民则提出要充分体现城市规划的公共政策性,规划成果要让公众“愿意看、看得懂”,可以借鉴上海新一轮总体规划“1+3”的成果体系。

 

2.国土空间规划相关立法研究

 

国家现代化治理的一个重要标准是“有法可依、有法必依”,目前我国已形成较为完善的空间规划法律体系,在新的国土空间规划体系下建立和完善国家空间规划法制显得尤为迫切,国土空间规划立法也成为规划界及法律界的共识。目前,相关讨论主要集中在国土空间法的立法路径和内容框架两个部分:在立法路径方面,究竟是在原有的《城乡规划法》的基础上修订新的《空间规划法》,还是统筹现有《土地管理法》和《城乡规划法》编制新的《空间规划管理法》存在着相关的争论,不同专家学者对此发表了看法;在内容框架方面,主要包括体系构建、规划编制及规划实施几大组成部分。

 

 

三、国土空间规划亟待开展
及深化的研究课题

 

2019年是国土空间规划拉开大幕的元年,相比目前已研究的内容,还未深入探讨的相关领域更值得学界进一步的探索。根据目前国土空间规划研究进展,发现主要有理论方法、规划体系、实践探索及学科发展四个方面亟待开展及深化研究。

 

➣ (一)理论方法:提供中国方案

 

国土空间规划作为新生事物,虽然是传统空间性规划的融合,但是与过去的主体功能区规划、城乡规划及土地利用总体规划等具有明显的差异:首先是其诞生思想基础,国土空间规划的诞生是由于当前空间性规划体系混乱以及国家生态文明建设的需要;其次从规划内容体系上看,国土空间规划构建的“五级三类”体系是真正能够做到“横向到边,纵向到底”的规划体系,对国土资源监管和利用具有重大意义。

 

我国规划多年来一直被认为是“一流实践、二流理论”及“外国规划师的理论试验场”,主要原因在于我国没有构建属于自己的规划理论体系,这也与时代发展背景有很大的关系,如今的中国发展增速趋于稳定,空间治理体系也逐渐与世界同步,有学者表示,“一个生态文明理念下的,一个适应大国崛起的,一个走向‘一带一路’的国家空间体系”,将在明天诞生于世界的东方,而相对应的国土空间规划理论基础及方法想必也能为世界提供中国智慧和中国方案。

 

➣ (二)规划体系:衔接过渡时期

 

当前我国“五级三类”的国土空间规划体系框架已基本构建完成,但就规划体系研究而言尚存在众多缺位现象:一是规划编制体系中对国土空间规划编制单位的资质要求不明确,传统的城市规划编制资质要求已不能满足国土空间规划编制的需要;另外《若干意见》提出“开发边界内编制详细规划,开发边界外编制实用性村庄规划”,由于国土空间规划改革下必然会实现全域管控,所谓“实用性村庄规划”如何编制也亟待研究。二是规划管控体系中开发边界内“详细规划+行政许可”,边界外根据主导用途分区施行“详细规划+行政许可”或“约束指标+ 分区准入”的用途管控制度目前也缺乏相应的具体措施研究等。目前,国土空间规划相关法律法规以及体制机制尚不健全,相关规划编制、审批、管控以及监督实施都缺乏相应的政策条款和措施,新的立法不可能一蹴而就,国土空间规划相关体系内容亦不可能等到一切立法和技术标准都完备后再开展。因此,对目前过渡时期的规划编制、审批及实施管理等体系方面的研究就显得尤为迫切。

 

➣(三)实践探索:解决实际问题

 

《若干意见》明确指出,到2020年基本完成全国县市级国土空间总体规划的编制工作,初步形成国土空间开发保护“一张图”。可以预见,这两年将是国土空间规划实践在全国大面积开展的重要年份,而面向实践则是国土空间规划的重要特点。目前,由于国土空间规划编制工作正在开展的过程中,众多研究侧重于理论框架的论述,而通过具体规划实践可以发现规划体系存在的不足,从而探索适宜各地特色的国土空间规划编制办法和管控措施等。

 

➣ (四)学科发展:促进学科融合

 

城乡规划学科向来是与政策及行业发展联系紧密的一门学科,早在国土空间规划改革前就有相关专家学者从规划政策及行业的变化中提出自己的看法,其中杨俊宴分析的规划学科面临的“学科低势位、本土理论缺失以及实践科学性不足”三种“集体焦虑”可以说做了很好的概括,但同时更应该明确的是国土空间规划改革背景下,仅仅是传统工学背景下的城乡规划学科已经不再适用于当前从空间管制走向空间治理的诉求,越来越多的地理类、资源环境类和土地管理类等专业也在目前的空间规划体系下献言献策,城乡规划注定是一个需要多学科融合的学科,就其在国土空间规划体系下如何拓展创新,如何适应国土空间规划行业的需要是当前需要探讨的重要话题。

 

 

四、结语

 

从“多规合一”到机构改革再到国土空间规划体系的构建,空间性规划改革既是对国家空间治理格局的重塑,也是对生态文明新时代的重要注解,本文通过文献梳理发现当前国土空间规划研究主要关注内涵逻辑及范式研究、编制体系研究、编制技术方法研究、管理体制与立法研究四个视角。国土空间规划的研究注定不是一个一蹴而就的过程,探索如何能够为世界空间治理提供中国智慧,如何在过渡时期做到规划体系的更好衔接,如何在实践中发现问题和解决问题以及如何把握学科发展规律,体现新时代的学科价值是学界未来的重任。

 

文章来源:2020年08期《规划师》杂志

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